3 источники бюджетного права

3 источники бюджетного права

Источники бюджетного права

Источники бюджетного права. Среди источников бюджетного права РФ прежде всего следует назвать Конституцию РФ. Ряд ее статей непосредственно устанавливают исходные начала и прин­ципы бюджетной деятельности в РФ. Это ст. 71 и 72, определяю­щие компетенцию РФ и сферу совместной деятельности в данной области РФ и субъектов Федерации, ст. 101, 104, 106, 114, уста­навливающие основы порядка рассмотрения, утверждения бюд­жета и контроля за его исполнением, ст. 132 о бюджетных правах органов местного самоуправления и др. Помимо этого и конститу­ционные нормы более общего значения определяют основные принципы и формы взаимоотношений в области бюджета, основы организации бюджетной деятельности государства, защиты прав и законных интересов участвующих в ней субъектов.

Среди законодательных актов специального содержания выде­ляется Закон РФ об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса* как имеющий общее значение для регулирования бюджетных отношений в стране. Этот Закон закрепляет основные общие положения, относящиеся к организации функционирова­ния бюджетов всех уровней и, помимо этого, — детальную регла­ментацию относительно федерального бюджета (с 1995 г. действие его ст. 16, ч. 3, 20, 21 и 22 приостановлено). Положения названного Закона получили развитие в Законе РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государст­венной власти республик в составе Российской Федерации, авто­номной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 г. (далее: Закон РФ «Об основах бюджетных прав. »).** Ежегодно принимаемые законы о федеральном бюджете также, помимо конкретных показателей доходов и расходов, со­держат правила общего значения, т.е. нормы бюджетного права.

Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г.** и «О финансовых основах местного самоуправления в Рос­сийской Федерации» от 25 сентября 1997 г.*** определяют основные положения о роли местных бюджетов, бюджетных правах муници­пальных образований и органов местного самоуправления, их вза­имоотношениях с органами государственной власти.

* ВВС. 1991. № 46. Ст 1543; 1992. № 4. Ст. 136; № 12. Ст 605. В связи с введением в действие БК РФ названный Закон утрачивает силу с 1 января 2000 г. // Федеральный закон от 9 июля 1999 г. № 159-ФЗ // Российская газета. 1999. 14 июля.

** ВВС. 1993.№18.Ст 635. В связи с введением в действие БК с 1 января 2000 г. утрачивает силу.

*** СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1997. № 12. Ст. 1378.

**** СЗ РФ.1997 № 39.Ст. 4464.

Установленные названными законодательными актами основы правового регулирования подлежат конкретизации в законода­тельстве субъектов Федерации и нормативных актах органов мест­ного самоуправления, также относящихся к источникам бюджет­ного права в соответствующих территориальных пределах.

В сфере бюджетных отношений помимо законов действуют также указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, правовые акты Министерства финансов РФ, которым принадле­жит важная роль в практической организации бюджетной дея­тельности государства.*

* См , например- Указ Президента РФ «О неотложных мерах по облегчению режима экономии в процессе исполнения бюджета» // СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4140;

Положение о порядке расходования средств резервного фонда Правительства РФ // СЗ РФ. 1997. № 28. Ст. 3450; О своевременности перечисления средств в доход федерального бюджета и очередности платежей в фонды субъектов РФ. Письмо Минфина РФ от 17 апреля 1997 г. // Нормативные акты по финансам, налогам. 1997 № 7.С.13.

Приведенные примеры федеральных законов и других норма­тивных актов далеко не исчерпывают всего их перечня, действую­щего в настоящее время. Принятый 31 июля 1998 г., вводимый в действие с 1 января 2000 г.,* Бюджетный кодекс РФ призван сыг­рать важную роль в обеспечении бюджетных отношений необходи­мой правовой основой. Он окажет воздействие на формирование бюджетного законодательства субъектов РФ и системы норматив­ных бюджетно-правовых актов органов местного самоуправления. Вместе с тем ряд федеральных законов и иных нормативных актов потребуется изменить и признать утратившими силу.

* См.: Федеральный закон «О введении в действие Бюджетного кодекса Рос­сийской Федерации» от 9 июля 1999 г. // Российская газета. 1999.14 июля.

§ 3. Источники бюджетного права

На уровне субъектов Российской Федерации принимаются законы о соответствующих бюджетах, а также иные нормативные правовые акты органов государственной власти, затрагивающие бюджетную сферу. Органы местного самоуправления принимают акты о местных бюджетах, документы, регламентирующие бюджетные отношения на муниципальном уровне.

Необходимо иметь в виду, что не все источники бюджетного права составляют бюджетное законодательство Российской Федерации. Иерархия нормативных правовых актов, составляющих бюджетное законодательство Российской Федерации, устанавливается ст. 2 и 3 БК РФ.

Так, согласно ст. 2 БК РФ бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из БК РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюд-жетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иных фе-деральных законов, законов субъектов Российской Федерации и му-ниципальных правовых актов представительных органов муници-пальных образований, регулирующих правоотношения, указанные в ст. 1 БК РФ.

При этом устанавливается, что федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований, предусмотренные ч. 1 ст. 1 БК РФ, не могут противоречить настоящему кодексу.

Важнейшим источником бюджетного права выступает БК РФ. Данный акт служит целям финансового регулирования, устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, правовые основы функционирования бюджетной системы, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, правовые основы бюджетного процесса, основания и виды ответственности за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации.

Бюджетная система Российской Федерации до 1998 г. функционировала в условиях отсутствия систематизированного бюджетного поля. Принятый 31 июля 1998 г. БК РФ стал одним из основополагающих документов, регламентирующих бюджетную систему государства.

К источникам бюджетного права относятся Федеральные законы: от 19 декабря 2006 г. № 238-Ф3 «О федеральном бюджете на

год», от 24 июля 2007 г. № 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов», от 24 ноября

г. № 204-ФЗ «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов», от 26 апреля 2007 г. № 63-Ф3 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» и др.

При этом следует отметить, что правовое оформление бюджет получает именно посредством ежегодной процедуры принятия закона о бюджете, регулирующего финансовую сферу государства, территориальных образований, публичных институтов.

К указам Президента РФ в качестве одного из источников бюджетного права можно отнести следующие: от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», от 25 августа 2004 г. № 1114 «О приостановлении действия некоторых указов Президента Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона „О федеральном бюджете на 2004 год»», от 14 мая 1998 г. № 554 «О мерах по укреплению финансовой дисциплины и исполнению бюджетного законодательства Российской Федерации».

К числу актов, регулирующих бюджетные отношения, относятся постановления Правительства РФ, в их числе: от 6 сентября 2007 г. № 562 «Об утверждении Правил исчисления денежного содержания федеральных государственных гражданских служащих», от 23 февраля 2007 г. № 126 «О мерах по реализации Федерального закона „О федеральном бюджете на 2007 год»», от 12 декабря 2007 г. № 859 «Об утверждении Положения о предоставлении субсидий на реформирование региональных и муниципальных финансов» и др.

Принципиально важное значение имеют постановления Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584 «О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года» и от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», которым была одобрена Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах.

Среди законов субъектов Российской Федерации как одного из видов источников бюджетного права можно выделить Закон Смо-ленской области от 29 сентября 2005 г. № 87-з «О межбюджетных отношениях в Смоленской области», Закон Красноярского края от 10 июля 2007 г. № 2-317 «О межбюджетных отношениях в Красно-ярском крае», Закон Красноярского края от 8 декабря 2006 г. № 1 «О краевом бюджете на 2007 год» и др.

К числу источников бюджетного права можно отнести также договоры и соглашения о разграничении полномочий, заключенные Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

Часть 3 ст. 11 Конституции РФ допускает разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации как на основе Конституции РФ, так и на основе договоров о разграничении предметов ведения и полномочий.

Например, можно отметить Договор от 16 июня 1998 г. «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти города федерального значения Москвы».

Источниками бюджетного права признаются акты Конституционного Суда РФ. Следует выделить определения Конституционного Суда РФ от 8 апреля 2004 г. № 169-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью „Пром Лайн» на нарушение конституционных прав и свобод положением пункта 2 статьи 171 Налогового кодекса Российской Федерации», от 4 ноября 2004 г. № 324-0 «По ходатайству Российского союза промышленников и предпринимателей (работодателей) об официальном разъяснении Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 8 апреля 2004 года № 169-0 об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной от-ветственностью „Пром Лайн» на нарушение конституционных прав и свобод положением пункта 2 статьи 171 Налогового кодекса Рос-сийской Федерации».

Важный источник бюджетного права — международные договоры, ратифицированные в установленном законом порядке. В Конституции РФ (ч. 4 ст. 15) записано, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

К примеру, нормы бюджетного права содержатся в Договоре между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о создании Союзного государства от 8 декабря 1999 г.

В качестве общепризнанных принципов международного права следует назвать такие постулаты, как «незлоупотребление правом», «из нарушений права право не рождается», «никто не может быть судьей в собственном деле», «договоры должны соблюдаться», «специальный закон имеет преимущества перед общим».

§ 3. Источники бюджетного права

Конституция РФ, федеральные законы, указы Президента РФ,

акты Правительства РФ и федеральных органов исполнителЬной

власти, регулирующие бюджетные отношения, акты Конституцион:.

На уровне субъектов Российской Федерации прннимаются законы

о соответствующих бюджетах, а также иные нормативные правовые

акты органов государственной власти, затрагивающие бюджетную

о местных бюджетах, документы, регламентирующие бюджетные отношения

на муниципальном уровне.

Глава VL Бюджет и бюджетное право

Необходимо иметь в виду, что не все источники бюджетного права

составляют бюджетное законодательство Российской Федерации.

Иерархия нормативных правовых актов, составляющих бюджетное

законодательство Российской Федерации, устанавливается ст. 2 и 3

Так, согласно ст. 2 БК РФ бюджетное законодательство Россий-

ской Федерации состоит из БК РФ и принятых в соответствии с ним

федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов

о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской

Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах

субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской

Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных

фондов, муниципальных правовых актов представительных

органов муниципальных образований о местных бюджетах, иных федеральных

законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных

правовых актов представительных органов муниципальных

обраЗований, регулирующих правоотношения, указанные

При этом устанавливается, что федеральные законы, •законы

субъектов Российской ФедераЦии, муниципальные правовые акты

представительных органов муниципальных образований, предусмотренные

ч. 1 ст. 1 БК РФ, не могут противоречить настоящему

Важнейшим источником бюджетного права выступает БК РФ.

Данный акт служит целям финансового регулирования, устанавливает

общие принципы бюджетного законодательства Российской

Федерации, правовые основы функционирования бюджетной системы,

правовое положение субъектов бюджетных правоотношений,

порядок регулирования межбюджетных отношений, правовые

основы бюджетного процесса, основания и виды ответственности

за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации.

Бюджетная система Российской Федерации до 1998 г.

в условиях отсутствия систематизированног6 бюджетного

поля. Принятый 31 Июля 1998 г. БК РФ стал одним изосновополаrающих

документов, регламентирующих бюджетную систему государства.

К источникам бюджетного права относятся Федеральные законы:

от 19 декабря 2006 г. NQ 238-ФЗ «0 федеральном бюджете на

Раздел II Бюджетное право

2007 год>>, от 24 июля 2007 г. NQ 198-ФЗ >\ от 25 августа 2004 г.

§ 4. Источники бюджетного права

Система источников бюджетного права строится на основе того, что функции бюджетной деятельности осуществляются всеми звеньями государственного механизма, исходя из принципа разделения властей. Это означает, что правовые акты, ре-гулирующие те или иные бюджетные отношения и являющиеся источниками бюджетного права, издаются всеми органами го-сударственной власти и органами местного самоуправления в пределах соответствующей бюджетной компетенции. Следовательно, система источников бюджетного права состоит из Конституции РФ, международных деклараций и договоров, федеральных законов, решений Конституционного Суда РФ, указов и распоряжений Президента РФ, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, судебной практики.

В механизме бюджетно-правового регулирования важное значение имеет классификация источников бюджетного права, критерием которой служит действие правовых актов в пространстве. В этой связи выделяются нормативные правовые акты, действующие на всей территории России, и акты, имеющие юридическую силу только в границах соответствующего субъекта РФ или муниципального образования. Источниками первого вида являются Конституция РФ, международные декларации и договоры, федеральные законы, решения Конституционного Суда РФ, указы и распоряжения Президента РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти. Источниками второго вида являются конституции (уставы) субъектов РФ, законы субъектов РФ, решения конституционных (уставных) судов субъектов РФ, нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъек-

8 Финан право России тов РФ, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

Бюджетное законодательство образует иерархично построенную замкнутую систему, направленную на комплексное регулирование публичных финансовых отношений.

Федеративное устройство России обусловливает сложную разветвленную структуру бюджетного законодательства, в которой выделяются правовые акты федерального, регионального и муниципального уровней.

Структура бюджетного законодательства Российской Федерации установлена ч. 1 ст. 2 БК РФ, согласно которой оно состоит из БК РФ и принятых в соответствии с ним законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов РФ и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих бюджетные правоотношения. Необходимо учитывать, что перечень нормативных правовых актов, образующих бюджетное законодательство, является закрытым и расширенному толкованию не подлежит.

Нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные отношения не могут противоречить БК РФ. В случае противоречия между БК РФ и иными актами бюджетного законодательства, приоритет имеют нормы Кодекса.

Важнейшее место в системе источников бюджетного права занимает федеральное бюджетное законодательство, состоящее из законов, принимаемых палатами Федерального Собрания РФ по вопросам регулирования бюджетных отношений в соответствии с бюджетной компетенцией Российской Федерации. Основными законодательными актами федерального уровня, регулирующими бюджетные отношения, являются Конституция РФ (ст. 71, 72, 101, 104, 114, 132 и др.), БК РФ, Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и др.

Важное место среди источников бюджетного права занимает БК РФ, принятый впервые в истории финансовой деятельности России в 1998 г. БК РФ устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы РФ, правовой статус участников бюджетного процесса, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в России- ской Федерации, порядок исполнения судебных актов по об-ращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ, правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Предметом регулирования БК РФ являются отношения, возникающие между: 1) субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; 2) субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, утверждения и исполнения бюджетов, контроля за их испол-нением.

БК РФ состоит из пяти частей, включающих 30 глав. Впервые в российской правовой системе в структуру бюджетного за-конодательства включены нормы, регулирующие кредитные от-ношения с участием государства и муниципальных образований. Отдельные главы БК РФ посвящены государственному и муниципальному долгу, государственным кредитам, предоставляемым Российской Федерацией иностранным государствам, а также долгу иностранных государств перед Российской Федерацией.

Важное значение БК РФ заключается в регулировании им межбюджетных отношений, положения о которых также выделены в самостоятельную главу.

Новые реалии государственного строительства и проводи-мой административной реформы обусловили включение в текст БК РФ отдельной главы, посвященной осуществлению бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления при введении временной финансовой администрации.

Участие государства в гражданском обороте в качестве равноправного хозяйствующего субъекта, усиление ответственности, в том числе и финансовой, государства перед организациями и физическими лицами вызвали необходимость включения в БК РФ самостоятельной главы, регулирующей исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ.

Несомненным достоинством БК РФ является наличие части четвертой, которая дает определение понятия «нарушение бюджетного законодательства», устанавливает составы бюджетных правонарушений и регламентирует порядок привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Особенностью БК РФ является комплексное регулирование всех бюджетных отношений, складывающихся на территории РФ. В результате нормы БК РФ не только устанавливают материальные права и обязанности участников бюджетных отношений, но и регламентируют бюджетный процесс относительно бюджетов всех уровней, определяют основы государственного и муниципального финансового контроля.

Нормы БК РФ детально регламентируют бюджетную деятельность федерального уровня, определяют для региональных и муниципальных бюджетных отношений основы бюджетной компетенции соответствующего территориального уровня.

Среди источников бюджетного права большое место занимают нормативные финансово-правовые акты субъектов РФ. Наделение субъектов РФ правом осуществлять правотворчество в принятии бюджетных законодательных актов является новеллой Конституции РФ (ч. 4 ст. 76) и обусловлено их правовым статусом, а также разграничением бюджетной компетенции между Российской Федерацией и субъектами РФ.

Принципиальная специфика бюджетного правотворчества регионального уровня проявляется в объеме регулируемых бюджетных отношений, круге лиц, на которых распространяется действие нормативного акта, структуре и содержании актов, методах правового регулирования. Законодательные акты субъ-ектов РФ должны соответствовать законодательству РФ и обес-печивать правовое регулирование бюджетных отношений как в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (основ бюджетной деятельности местного самоуправления), так и относительно собственных предметов ведения.

В настоящее время нормы бюджетного права на уровне субъектов РФ развиваются весьма быстро и получают свое закрепление как в учредительных, так и специализированных законах по вопросам бюджетной компетенции субъектов РФ.

В большинстве субъектов РФ существует законодательно установленный особый порядок внесения бюджетных законопроектов на рассмотрение законодательного (представительного) органа субъекта РФ. Многие субъекты РФ законодательно установили, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта РФ, о выпуске региональных займов, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет регионального бюджета, могут быть внесены в законодательный (представительный) орган субъекта РФ только при наличии заключения высшего исполнительного органа государственной власти (главы этого органа) субъекта РФ . Наиболее строго осуществляется внесение бюджетных законопроектов в тех регионах, конституции (уставы) которых требуют именно положительного заключения главы администрации субъекта РФ .

Федеративное устройство России обусловливает участие субъектов РФ в разработке и принятии федеральных законов по вопросам бюджетной деятельности, поэтому объектами законо-творческого процесса регионального уровня являются не только законодательные акты соответствующего уровня, но и проекты федеральных бюджетных законов. Последний объект образуется в результате реализации субъектами РФ права законодательной инициативы в Государственной Думе или при обсуждении проектов федеральных законов по установлению общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации. Так, п. 2 ст. 63 Устава Свердловской области содержит норму, согласно которой по проекту федерального закона, принятому к рассмотрению в первом и последующих чтениях Федеральным Собранием РФ (Государственной Думой и Советом Федерации), Свердловская область вправе подготовить свои предложения. Предложения по законопроекту разрабатываются Законодательным Собранием Свердловской области и передаются губернатору Свердловской области, который подписывает предложения и от имени Свердловской области направляет их Федеральному Собранию РФ в семидневный срок с момента получения областью законопроекта. В бюджетных законах субъектов РФ получает конкретизацию муниципальная бюджетная деятельность с учетом местных особенностей. Таким образом, бюджетное законодательство регионального уровня соответствует бюджетной компетенции субъектов РФ и отражает действие принципа федерализма в бюджетном праве.

Соотношение бюджетного законодательства и норм международного права закреплено ст. 4 БК РФ, которая воспроизводит положение ч. 4 ст. 15 Конституции РФ о приоритете норм международных договоров Российской Федерации над ее внутренним законодательством. Следует иметь в виду, что в отличие от Конституции РФ Бюджетный кодекс более узко трактует нормы международного права. Конституция относит к ме-ждународному праву общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры. Статья 4 БК РФ регулирует соотношение бюджетного законодательства только с международными договорами. Прямое толкование этой статьи позволяет сделать вывод, что общепризнанные принципы и нормы международного права к бюджетным правоотношениям на территории России или с участием Российской Федерации напрямую (непосредственно) не применяются.

Согласно ст. 14—17 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101 -ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» в большинстве своем международные договоры Российской Федерации, заключаемые на межгосударственном или межправительственном уровне, подлежат ратификации Федеральным Собранием РФ и до ратификации (одобрения) применяться не могут.

В то же время большинство международных соглашений межведомственного характера не требуют ратификации. Условиями международного договора, подлежащего ратификации, может быть предусмотрено временное, до решения вопроса о ратификации, применение отдельных или даже всех норм такого договора (при условии, что такие условия не противоречат внутреннему законодательству России).

Правила, содержащиеся в международных договорах, имеют приоритет перед российским бюджетным законодательством. При противоречии между международным договором и российским бюджетным законодательством применяются положения международного договора.

Бюджетным кодексом РФ установлены правила юридического действия международных договоров на территории Рос-сии (п. 2 ст. 4). Если международным договором установлены нормы, не вступающие в противоречие с действующим бюджетным законодательством, то такие нормы не требуют принятия внутреннего законодательства и действуют на территории России непосредственно. Исключение составляют случаи, когда из международных договоров следует, что для их применения необходимо принятие внутреннего бюджетного законодательства.

Действие бюджетного законодательства во времени имеет определенные особенности. Пункт 1 ст. 5 БК РФ устанавливает общие правила действия актов бюджетного законодательства во времени. На все иные нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения и перечисленные в ст. 3 БК РФ, положения ст. 5 БК РФ не распространяются.

В бюджетном праве проявляется действие общеправового принципа о применении бюджетного законодательства к отношениям, возникшим после введения этого законодательства в действие. Бюджетное законодательство обратной силы не имеет. Однако из этого правила есть исключения: когда в БК РФ или федеральном законе указано, что его предписания могут распространяться на бюджетные отношения, возникшие до его принятия; когда нормативный акт смягчает или отменяет бюд- жетно-правовую ответственность. Исключение может составлять и пролонгирование действия старого бюджетного нормативного правового акта, т. е. когда утративший юридическую силу нормативный акт по специальному указанию правотворческого органа продолжает регулировать некоторые отношения, возникшие или существовавшие во время действия этого акта. Такие ситуации чаще всего имеют место при продлении действия отдельных норм федерального закона о федеральном бюджете на следующий финансовый год.

Существенные особенности присущи действию во времени и порядку вступления в юридическую силу федерального закона о федеральном бюджете. Федеральный закон о федеральном бюджете является основным финансовым планом государства на соответствующий финансовый год. При всей важности федерального бюджета необходимо учитывать, что юридическая сила ему придается посредством оформления в виде федерального закона, что и объясняет его местоположение и системные связи в иерархии нормативных правовых актов. В отличие от иных актов бюджетного законодательства федеральный закон о федеральном бюджете вступает в силу немедленно после опубликования.

Действие федерального закона о федеральном бюджете во времени является его отличительной чертой. Все бюджетные правоотношения действуют в границах финансового года, но имеют возобновляющийся характер. Регламентированные Конституцией РФ и БК РФ стадии правового оформления основного финансового плана государства ежегодно повторяются в неукоснительной последовательности, образуя тем самым «замкнутый круг» законотворчества относительно бюджета. Юридическое значение периодичности бюджета состоит в том, что он сохраняет свою силу только в течение времени своего действия. После окончания финансового года закон о бюджете перестает действовать независимо от степени его выполнения.

Закон о бюджете предназначен для регулирования общественных отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности государства. Принятие закона о бюджете обусловлено необходимостью финансового обеспечения государственных мероприятий. Посредством правовых норм, содержащихся в этом нормативном правовом акте, осуществляется процессуальное обеспечение и придается юридическая сила объему финансирования функций государства. Сами же функции государства, его непосредственные обязательства перед отдельными категориями граждан и т. д. закрепляются Конституцией РФ, федеральными законами, иными нормативными правовыми актами. Будучи оформленными в качестве норм федерального закона, расходы федерального бюджета осуществляются в виде правоотношений. Однако специфика закона о бюджете проявляется в том, что юридическими фактами, на основе которых возникают бюджетные расходы, являются положения иных («статутных») нормативных правовых актов. Наличие в законе о федеральном бюджете норм, закрепляющих расходы государства, является прямым отражением конституционно-правового статуса отдельных субъектов, т. е. материальной гарантией реализации норм Конституции РФ, федеральных законов.

Закон о бюджете, следовательно, выражает государственную волю только относительно аккумулирования, использования и распределения государственных денежных средств; правовое содержание закона о бюджете основывается на других норма-тивных правовых актах, изданных (принятых) компетентными субъектами до принятия этого закона.

Среди правовых актов, принятых в течение финансового года и содержащих вопросы финансирования за счет средств федерального бюджета в текущем году, закон о бюджете имеет своего рода приоритет, заключающийся в наличии правового режима иммунитета (ст. 239 БК РФ).

В отдельных случаях, предусмотренных БК РФ или федеральным законом, нормы федерального закона о бюджете могут быть применены к событиям, имевшим место до официального вступления этого федерального закона в силу. Однако названная оговорка может быть истолкована только в системной взаимосвязи с положениями ч. 2 ст. 55 Конституции РФ, согласно которой в России не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.

По общему правилу нормы федерального закона о бюджете обратной силы не имеют.

Источники бюджетного права

Источники бюджетного права — это официальные формы выражения и закрепления норм бюджетного права, действующих в Российской Федерации.

Источники бюджетного права можно разделить на четыре следующие группы.

1. Конституция РФ. Основным источником бюджетного права РФ является Конституция РФ, которая закрепила его основы. В Конституции РФ (ст. 71,72) разграничена компетенция Российской Федерации, субъектов РФ в области бюджета; в ст. 132 содержатся полномочия органов местного самоуправления. В Конституции РФ определены полномочия Президента РФ (ст. 80, 84), Федерального Собрания РФ (ст. 101, 104—106), Правительства РФ (ст. 114) в области бюджетной деятельности.

2. Бюджетное законодательство. Согласно ст. 2 БК РФ в бюджетное законодательство РФ включены:

БК РФ. Данный кодекс является основным источником бюджетного права. БК РФ — это кодифицированный федеральный законодательный акт. БК РФ устанавливает общие принципы бюджетного законодательства РФ, организации и функционирования бюджетной системы РФ, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ;

принятые в соответствии с БК РФ федеральные законы о федеральном бюджете. Порядок принятия федеральных законов установлен Конституцией РФ. Порядок рассмотрения и утверждения федерального закона о федеральном бюджете закреплен в гл. 22 БК РФ, а порядок внесения изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете — в гл. 23 БК РФ. Согласно ст. 5 БК РФ закон (решение) о бюджете вступает в силу с 1 января и действует до 31 декабря финансового года, если иное не предусмотрено БК РФ и (или) законом (решением) о бюджете;

федеральные законы о бюджетах государственных внебюджетных фондов. Порядок составления, представления и утверждения бюджетов государственных внебюджетных фондов закреплен в ст. 145 гл. 17 БК РФ;

законы субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ. Порядок принятия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ закона субъекта РФ установлен Законом о принципах организации органов власти субъектов РФ [1] . Основы рассмотрения и утверждения бюджетов субъектов РФ регламентируются гл. 21 БК РФ;

законы субъектов РФ о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов;

муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах.

В соответствии с п. 1 ч. 10 ст. 43 Закона о принципах самоуправления установлено, что в систему муниципальных правовых актов входят: устав муниципального образования; правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

На основании ч. 3 ст. 43 Закона о принципах самоуправления представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта РФ и уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.

Основы рассмотрения и утверждения местных бюджетов регламентируются гл. 21 БК РФ;

иные федеральные законы, законы субъектов РФ и муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований, регулирующие соответствующие бюджетные правоотношения.

Законодатель закрепляет приоритет норм БК РФ над нормами иных федеральных законов, законов субъектов РФ, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, составляющих бюджетное законодательство РФ.

3. Подзаконные нормативные акты. К подзаконным нормативным актам, которые можно рассматривать как источник бюджетного права, следует отнести:

указы Президента РФ, например: Указ от 12 мая 1997 г. № 477 «О мерах по усилению контроля за использованием средств федерального бюджета» 1 ; Указ Президента РФ от 7 февраля 2000 г. № 306 «Об обеспечении деятельности Конституционного Суда Российской Федерации и о предоставлении государственных социальных гарантий судьям Конституционного Суда Российской Федерации и членам их семей» [2] [3] .

Президент издает указы в соответствии с ч. 1 ст. 90 Конституции РФ. Согласно ч. 2 ст. 90 Конституции РФ указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации.

Частью 3 ст. 90 Конституции РФ установлено, что указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. На основании данной нормы в п. 1 ст. 3 БК РФ установлен приоритет норм Б К РФ и иных актов бюджетного законодательства РФ над нормами указов Президента РФ. Указы Президента РФ не могут противоречить БК РФ и иным федеральным законам;

постановления Правительства РФ, например постановление Правительства РФ от 27 октября 2006 г. № 629 «Об утверждении Правил расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений» [4] .

На основании и во исполнение Конституции РФ (ч. 1 ст. 105), федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации;

акты федеральных органов исполнительной власти;

нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ;

муниципальные правовые акты органов местного самоуправления.

Федеральные органы исполнительной власти принимают ведомственные нормативные акты, регулирующие бюджетные отношения, например инструкции.

4. Международные договоры. В качестве источников бюджетного права можно выделить следующие:

Договор о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР от 4 декабря 1991 г.;

Соглашение о принципах и механизме обслуживания внутреннего долга бывшего СССР от 13 марта 1992 г.

Важное место в гл. 1 БК РФ отводится соотношению бюджетного законодательства РФ и норм международного права. Законодатель развивает конституционные положения о соотношении международного и национального права. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотрены законом, то применяются правила международного договора.

Международные договоры — это существенный элемент стабильности международного правопорядка и отношений Российской Федерации с зарубежными странами, элемент функционирования правового государства.

В п. 2 ст. 4 БК РФ содержится норма, которая предусмотрена в п. 3 ст. 5 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» [5] , согласно которой положения официально опубликованных международных договоров РФ, не требующих издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров РФ принимаются соответствующие правовые акты.

  • [1] СЗ РФ. 1999. №42. Ст. 5005.
  • [2] СЗ РФ. 1997. №20. Ст. 2235.
  • [3] СЗ РФ. 2000. № 7. Ст. 795.
  • [4] СЗ РФ. 2006. № 45. Ст. 4707.
  • [5] СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2757.

Смотрите еще:

admin

Обсуждение закрыто.