Обзор судебной практики по ч1 ст1443 коап рф

Обзор судебной практики по ч1 ст1443 коап рф

«ВОРОНЕЖСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ На правах рукописи БОЧАРНИКОВА НАТАЛЬЯ АНАТОЛЬЕВНА АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОШИБКА: . »

прорабатывая деятельность конкретного органа исполнительной власти, можно добиться хороших результатов, так как это исключает неопределенность в ходе работы и не позволяет государственным служащим совершать «лишние» действия, а также в определенной мере устраняет противоречивость некоторых законодательных актов. Помимо регламентов, О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) : постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 (в ред. постановлений Правительства РФ от 29.11.2007 № 813, от 04.05.2008 № 331, от 02.10.2009 № 779) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 47. Ст. 4933;

2007. № 50. Ст. 6285;

2008. № 18. Ст. 2063;

2011. № 22. Ст. 3169.

См. : Законопроект «Об административных процедурах» и Законопроект ФЗ «О федеральных органах исполнительной власти». Режим доступа :

http://www.duma.gov.ru/index.jsp?t=lawsearch/index.html следует обратить внимание также на другие ведомственные нормативные акты, которые могут оперативно и более конкретно устранять пробелы и снимать некоторые противоречия в законодательстве.

Во многих случаях административные ошибки возникают именно из-за противоречий в действующих нормативно-правовых актах. Постоянное внимание законодателей к принимаемым законам и их систематизация должны являться неотъемлемым элементом правового механизма, особенно это касается предупредительных мер по отношению к административным ошибкам. Необходимо использовать всю совокупность определенных приемов, правил, методов, применяемых как при разработке содержания и структуры правовых актов, так и при их претворении в жизнь, то есть юридическую технику135.

В последние годы в отечественной правовой литературе заметно усилилось внимание к проблемам юридической техники136. Именно она является действенным инструментом в реализации прав и законных интересов граждан, защищая их от возможных ошибок со стороны органов государственного управления. Важно не только знать свои права, но и уметь добиваться их осуществления на практике. Современный гражданин все чаще имеет дело с многочисленными юридическими документами, судебными и административными процедурами.

В нашей стране требования юридической техники получили нормативное закрепление в регламентах Государственной Думы, Совета См. : Большой юридический словарь. 3-е изд., доп. и перераб. / под ред. проф.

А.Я. Сухарева. М. : ИНФРА-М, 2007. 858 с.

См., например : Иеринг Р. фон. Юридическая техника / сост. : А.В. Поляков,. М. :

Статут, 2008. 231 c. ;

Иванюк О.А. Качество закона и проблемы юридической техники // Журнал рос. права. 2008. № 2. С. 150–162;

Юридическая техника как условие повышения эффективности правосудия : автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2011. 26 с. ;

Юридическая техника как социальный феномен в условиях модернизации // Государство и право. 2011. № 9. С. 5–14.

Федерации и Правительства РФ и в других нормативно-правовых актах. В процессе развития юридической техники трудно переоценить роль Методических рекомендаций по юридико-техническому оформлению законопроектов137, рекомендованных Советом Государственной Думы для использования при осуществлении законопроектной деятельности. Этот документ, безусловно, способствует преодолению ошибок, связанных с содержанием и формой законопроектов;

устранению разнобоя реквизитов и рубрик нормативных актов;

утверждению типовой структуры, единого стиля изложения;

тщательной отработке механизма действия законов.

На региональном уровне некоторые вопросы юридической техники закреплены в специальных законах («законы о законах»), посвященных правотворчеству, законодательному процессу138. К сожалеию, подобные законы существуют не во всех регионах, а обобщающий закон на данный момент в Российской Федерации отсутствует. Так Проект федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации» № был отклонен Постановлением Государственной Думы 96700088- Федерального Собрания Российской Федерации139. Одним из последствий отсутствия данного федерального закона можно назвать, например, сложности, возникающие при рассмотрении дел по спорам, связанным с гл.

23 АПК РФ, так как для признания нормативно-правового акта См. : Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов. М., 2003. С. 26.

О нормативно-правовых актах Воронежской области : закон Воронежской области от 19 января 1995 г. № 11-З (в ред. законов Воронежской области от 18.07.1995 № 21-З, от 26.11.2001 № 26-III-ОЗ, от 14.11.2003 № 57-ОЗ, от 16.07.2004 № 37-ОЗ, от 12.03.2008 № 1 ОЗ, от 06.10.10 № 102-ОЗ) // Коммуна. апр. 1995.№ 63;

Молодой Коммунар. 2008. № 28;

О проекте федерального закона № 96700088-2 «О нормативных правовых актах Российской Федерации» : постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 12 мая 2004 г. № 491-IV ГД // Собр. законодательства Рос.

Федерации. 2004. № 21. Ст. 1982.

недействительным необходимо изначально закрепить его определение в федеральном законодательстве140. Поэтому смело можно сказать, что эффективность российского законодательства, а соответственно, и правового механизма по преодолению административных ошибок, находится в тесной, неразрывной связи с использованием и применением современных методологических правил и требований юридической техники.

Прведенные выше средства и способы выявления, предупреждения и исправления административных ошибок относились к первому уровню правового механизма. Важным элементом второго уровня являются обращения граждан в форме заявлений, предложений и жалоб. В настоящее время, как граждане, так и органы, в которые направляются обращения, руководствуются Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»141. КоАП РФ определяет порядок подачи, рассмотрения жалоб и исполнения принятых по ним решений (ст. 30.1–30.11). В отношении отдельных форм обращений граждан и порядка их рассмотрения установлены специальные частные правила, которыми и руководствуются соответствующие органы и должностные лица. Право обращения в государственные и иные органы закреплено в Конституции в качестве одного из основных прав гражданина;

также Основной закон определяет, что обращаться можно устно и письменно, индивидуально и коллективно (ст. 33).

Право на обращение принадлежит к той группе декларированных субъективных публичных прав, которые заключают в себе возможность СМ. : Обзор практики рассмотрения дел по спорам, связанным с применением главы 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Режим доступа :

http://irkutsk.arbitr.ru/arbitr_practice/obzori/obzor1_nalog?PHPSESSID=3e5f50e56471ab 5c431bb6b О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации : федер. закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ (в ред. ФЗ от 29.06.2010 № 126-ФЗ, от 27.07.2010 № 227-ФЗ ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 19. Ст. 2060;

2010. № 27. Ст. 3410;

частных лиц оказывать воздействие на управленческие процессы в государстве. Поэтому право на обращение непосредственно соприкасается с правом граждан на участие в управлении делами государства (п. 1 ст. Конституции РФ). Не зря основное целевое назначение административной жалобы традиционно определялось в административной науке не только как защита прав, свобод и законных интересов граждан в сфере публичного управления, но и как возможность опосредованного участия в процессе публичного управления, его корректирования, устранения недостатков управленческого воздействия, а следовательно, обеспечения режима законности. С такой точки зрения административная жалоба выступает эффективным инструментом в создании механизма по преодолению административных ошибок в деятельности органов исполнительной власти.

В настоящее время жалоба имеет достаточно объемное целевое назначение и может рассматриваться, согласно мнению В.А. Будариной как:

– средство оперативного внутрисистемного разрешения конфликтов в сфере функционирования исполнительной власти;

– способ обеспечения практической реализации иных прав, свобод и законных интересов граждан, когда административная жалоба одновременно выступает и как формальное конституционное право на обращение, и как гарантия установленных законодательством возможностей;

– гарантия привлечения к ответственности лиц, допустивших нарушения требований, установленных к осуществлению процесса управления;

– средство контроля за деятельностью органов публичной власти и их должностных лиц (служащих);

– способ определения основных параметров и направлений развития общества в целом и системы управления в частности, а также установления соответствия управляющего воздействия объективным закономерностям социальных преобразований142.

Бударина В. А. Административная жалоба : материальное и процессуальное правовое исследование. : автореф. дис. … канд. юрид. наук. Воронеж, 2007. С. 9.

Целью подачи жалобы является защита и восстановление нарушенных прав и интересов, в том числе вызванных административной ошибкой органов исполнительной власти, должностных лиц и государственных служащих. Производство по жалобе является способом устранения нарушений законности, в том числе появившихся в результате административной ошибки. Качественное разрешение жалобы с последующим анализом ситуации и устранением причин и условий, способствовавших допущенному нарушению, выполняют функцию обеспечения режима законности деятельности публичной власти.

Рассмотрение административных жалоб на административную ошибку является, во-первых, фактом, отражающим нарушение законности административной ошибкой, во-вторых, способом восстановления законности в конкретном правоотношении, а в-третьих, основанием привлечения к ответственности лиц, совершивших административную ошибку.

Юридические основы института административной жалобы содержатся в Федеральном законе №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Важно, что п. 1 ст. 16 данного Федерального закона предоставляет право гражданину на возмещение убытков и компенсацию морального вреда, причиненных действием (бездействием) государственного органа или должностного лица при рассмотрении обращения, по решению суда. В целях реализации права граждан на обращение необходимо разработать действенный механизм юридической ответственности, который бы начинал функционировать в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения своих обязанностей участниками правоотношений. Д. Бахрах так характеризует состояние механизма ответственности государственных служащих: «Действующее в Российской Федерации право фактически устанавливает иммунитет служащих публичных организаций от притязаний граждан, в отношении которых они совершили незаконные, нецелесообразные действия… Граждане не только не вправе привлечь, но и даже поставить вопрос о возможности привлечения служащего ни к уголовной, ни к административной, ни к дисциплинарной, ни к материальной, ни к гражданско-правовой ответственности… Гражданин вправе только подавать административные жалобы на безнаказанность тех, кто нарушил его права»143.

Примером «безответственности» должностных лиц может послужить довольно детально разработанная Инструкция о порядке рассмотрения предложений, жалоб, заявлений граждан и организации приема граждан в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, утвержденная Приказом Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков от 1 ноября 2005 г. № 325144. В Инструкции указывается, что за некачественное разрешение поставленных вопросов виновные должностные лица могут быть привлечены к ответственности в установленном порядке. Вызывает недоумение формулировка «могут быть», вместо «должны». В таком случае вероятностный характер ответственности, которая может наступить, а может и нет, подрывает общий смысл права. Но более интересен тот факт, что принятая Приказом Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков от 22 декабря 2006 г. № 430 новая Инструкция по организации работы с обращениями граждан и осуществлению личного приема граждан в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ вообще исключает положения об ответственности должностных лиц (служащих), что Бахрах Д. Как защитить себя от произвола власти // Рос. юстиция. 2003. № 9. С. 15.

Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения предложений, жалоб, заявлений граждан и организации приема граждан в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ : приказ Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков от 1 ноября 2005 г. № 325 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. № 50.

совершенно недопустимо145. В этой связи следует особо отметить недавно появившуюся ст. 5.59 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации о нарушении порядка рассмотрения обращений граждан, согласно которой должностные лица государственных органов и органов местного самоуправления могут быть привлечены к административной ответственности. Несомненно, работа с обращениями граждан нуждается в правовом обеспечении, которое гарантировало бы гражданам реализацию их права на обращение в органы публичного управления посредством четкой регламентации деятельности государственных служащих.

Вполне можно говорить о правозащитной функции института обращений, а также о его «информационном» формате. Информационный аспект можно рассматривать с двух сторон. Во-первых, обращение граждан в государственные органы совершенно справедливо можно оценивать как законный способ получения информации. Во-вторых, «следует отметить, что это право (на обращение) предполагает и право на получение официального ответа на свое обращение»146, в котором в случае отказа в удовлетворении требований должна содержаться информация о причинах такого отказа и сведения, необходимые для обжалования принятого решения.

По мнению В. Комиссарова147, для эффективной реализации ранее указанного Федерального закона №59-ФЗ важен Федеральный закон от Об утверждении Инструкции по организации работы с обращениями граждан и осуществлению личного приема граждан в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ : приказ Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков от 22 декабря 2006 г. № 430 (в ред. Приказа ФСКН РФ от 15.12.2008 № 485) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. № 9;

Правительство Российской Федерации/ под ред. Т. Я. Хабриевой. М. : Норма, 2005.

См. : Закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» будет принят в России. Югра-Информ.

09 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»148. Данный закон устанавливает, в частности, единый порядок предоставления государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности, определяет способы обеспечения доступа к такой информации, детально закрепляет процедуру подачи запроса о получении информации и ответа на него: требования к запросу о получении информации, сроки и порядок рассмотрения запроса, требования к ответу на запрос, основания для отказа в предоставлении информации. Так, доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может, в частности, обеспечиваться такими способами, как размещение информации в сети Интернет, присутствие граждан на заседаниях коллегиальных органов, ознакомление пользователей с информацией в помещениях, занимаемых государственными органами и органами местного самоуправления, а также через библиотечные и архивные фонды, предоставление пользователям информации по их запросу.

Конечно, у этого закона есть и свои недостатки, например, касаемо определения порядка взимания платы за предоставление информации и объема информации, предоставляемой на бесплатной основе, притом что доступ граждан к Интернет и СМИ порой ограничен и требует дополнительных материальных затрат. Но несмотря на это, значение Федерального закона № 8-ФЗ для предупреждения, выявления и исправления административных ошибок трудно переоценить. Ни у кого не вызывает Режим доступа :

2011. № 29. Ст. 4291.

сомнения, что многие ошибки происходят именно из-за отсутствия необходимой информации. Эту точку зрения хорошо раскрывают Рекомендации Комитета Министров государствам – членам Совета Европы «О доступе к официальным документам», в которых указывается, что «обеспечение широкого доступа к официальным документам на принципах равенства и в соответствии с четкими правилами:

– позволяет людям получать адекватное представление и формировать критические суждения о состоянии общества, в котором они проживают, и органах власти, которые ими управляют, способствуя тем самым вовлечению осведомленной общественности в дела, представляющие всеобщий интерес;

– укрепляет действенность и эффективность функционирования органов власти и помогает поддерживать их единство, противодействуя опасности коррупции;

– способствует утверждению легитимности административных властей как общественных органов и укреплению доверия к ним со стороны населения»149.

Доступность информации позволит многим гражданам выявлять ошибки в деятельности органов государственной власти с помощью института обращений, что, в свою очередь, должно являться сдерживающим фактором для государственных служащих в процессе их работы. Этот правовой институт должен действовать эффективно, так как он выступает одним из индикаторов уровня демократизации государства. Здесь очень важно соблюдать право граждан на свободу волеизъявления;

никакие внешние препятствия не должны мешать им в этом, особенно со стороны исполнительной власти. Поэтому в любом правовом государстве должен существовать следующий баланс: право государства применять властные полномочия должно быть уравнено правом граждан обжаловать акт, Волчинская Е.К. О проекте федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Информационное право. 2007. № 1(8).

требовать его пересмотра, отмены, изменения. С одной стороны, жалобы обеспечивают защиту прав граждан и оперативное исправление допущенных ошибок. С другой стороны, они способствуют устранению недостатков в работе субъектов власти, укреплению законности, выявлению слабых мест в деятельности, и, как следствие, улучшению работы администрации.

Жалоба всегда является как средством защиты прав, свобод и законных интересов индивида, нарушенных деяниями или актами государственных органов, иных структур, должностных лиц, служащих, так и одним из средств осуществления этих прав. Путем подачи жалобы граждане реализуют предоставленные им государством права или требуют восстановления нарушенных прав150. В нашей стране корректно выделять два порядка обжалования: административный (внесудебный) и судебный.

Помимо данных порядков обращения граждан можно законодательно закрепить в нормативном акте обязанность руководителя государственных органов или начальников структурных подразделений вести книгу по учету предложений, заявлений и жалоб граждан о работе государственных служащих, включая совершенные ими административные ошибки. Записи в этой книге должны влиять на принятие решений относительно поощрений, дисциплинарных взысканий, продвижений по службе и других способов мотивации увеличения эффективности работы государственныхслужащих.

Деятельность органов государственной власти в этом направлении составляет третий уровень правового механизма по выявлению, предупреждению и исправлению административных ошибок.

В Российской Федерации существуют три основных государственных вневедомственных института, куда может обратиться человек с жалобой на неправомерные действия органов государственного управления:

прокуратура, депутаты и Уполномоченный по правам человека.

См. : Хаманева Н.Ю.

Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М. : Ин-т гос. и права Рос. акад. наук, 1997. С. 13.

Обращения к депутатам являются одной из традиционных форм обжалования тех или иных действий органов государственного управления.

Если не принимать во внимание качество современного депутатского корпуса, отметим здесь отсутствие у депутатов реальных возможностей и времени для выявления и исправления административных ошибок, указанных в полученных ими обращениях, а также сугубо рекомендательный характер их обращений к государственным служащим.

Следующий государственный вневедомственный институт – прокурорский надзор должен выступать гарантом обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Он также является составной частью механизма выявления административных ошибок, прокурорское реагирование должно быть направленно на их предупреждение или устранение, с применением государственного принуждения и убеждения. Одним из приоритетных направлений деятельности прокуроров можно назвать участие в административном судопроизводстве в целях защиты прав и свобод человека и гражданина от административного произвола и административных барьеров151.

Этот элемент правового механизма можно усовершенствовать посредством юридического оформления и расширения практики взаимодействия органов прокуратуры с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченными в субъектах Федерации, а также правозащитными организациями в целях повышения эффективности обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации.

Институт Уполномоченного по правам человека (омбудсмена) появился в России сравнительно недавно. Его достоинства – это возможность См. : Буянский С. Г. Особенности деятельности российской прокуратуры в условиях административно-правовой реформы : автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2006.

проведения независимого расследования в ходе рассмотрения принятой жалобы и то, что он не входит ни в какую властную вертикаль и не обязан никому подчиняться. При этом омбудсмен занимает высокий статус в государственной иерархии (только они, наряду с губернаторами регионов, приносят присягу при вступлении в должность). Рекомендательный характер их решений компенсируется быстротой их действий по расследованию и возможностью использовать в своей работе нестандартные методы и решения. С юридической точки зрения институт омбудсмена соединяет в себе силу законодательной власти, энергичность исполнительной и мудрость власти судебной.

Наконец, как показывает опыт омбудсменов других стран, предметом их деятельности являются случаи именно «ненадлежащего администрирования», то есть ситуации, когда права и интересы человека нарушают административные ошибки государственных служащих. Поэтому институт омбудсмена, или Уполномоченного по правам человека, можно рассматривать как один из перспективных элементов правого механизма в процессе решения задачи административной реформы по становлению институтов вневедомственного обжалования действий сотрудников администрации. Главная сложность для деятельности Уполномоченного по правам человека – это создание в гражданском обществе и структурах власти политической и правовой культуры, в рамках которой российский омбудсмен сможет эффективно выполнять возложенные на него функции. Этот процесс займет больше времени, чем законопроектные работы и формирование самой службы Уполномоченного. Именно принятие соответствующего «омбудсменовского» мышления, включающего в себя терпимые взаимоуважающие отношения гражданина и государственных служащих, потребует многих лет.

К сожалению, механизм защиты прав в современной России акцентирован в большей мере на защиту государства и его институтов, чем на обычных граждан, к тому же сейчас наблюдается рост критической массы нарушений конституционных прав. Омбудсмен должен стать неотъемлемой частью сформировавшегося на данный момент механизма правовой защиты, учитывая то обстоятельство, что он не располагает императивными правовыми средствами воздействия на соответствующие государственные органы. Уполномоченный по правам человека и гражданина должен помочь в создании «каналов общения» между государственным аппаратом и гражданами. Но при этом он не должен рассматриваться как альтернатива суду или прокуратуре. Российский Уполномоченный по правам человека и гражданина не должен нарушать сложившегося равновесия между государственными органами. Особенно важно избежать конфликта юрисдикции Уполномоченного и прокуратуры.

Действующая Конституция Российской Федерации обрисовала основные подходы к охране и защите прав человека. Здесь же прописан судебный контроль за деятельностью органов государственной власти (ст. Конституции РФ), который в первую очередь связан с обеспечением конституционного права человека и гражданина на государственную защиту его прав и свобод (ст. 45 Конституции РФ). То, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу и прямое действие, не исключает необходимости конкретизации и детальной разработки юридических процедур, в рамках которых должны осуществляться права и свободы человека. В современных российских условиях следует совершенствовать способы защиты прав граждан в сфере деятельности исполнительной власти.

В частности, с этой целью был принят Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»152. Данный нормативный акт должен помочь О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля : федер.

закон РФ от 26 декабря 2008 г. № 294 – ФЗ (в ред. ФЗ от 28.04.2009 № 60-ФЗ, от 17.07.2009 № 164-ФЗ, от 23.11.2009 № 261-ФЗ, от 27.12.2009 № 365-ФЗ, от 22.04.2010 № субъектам предпринимательства следить за соблюдением государственными органами (их должностными лицами) предписаний, касающихся проведения мероприятий по контролю, поскольку нарушение практически каждого из них при наличии определенных условий может служить основанием для признания акта недействительным в судебном или административном порядке (что закреплено в ст. 21, 23 и 24 ФЗ № 294-ФЗ от 26.12.2008).

Следовательно, этот закон способствует выявлению и предупреждению административных ошибок, так как он призван «регулировать общественные отношения, возникающие между юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями и органами государственного и муниципального контроля при проведении проверок соблюдения юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Федерации, ее субъектов и муниципальных образований»153. Благодаря данному закону, можно будет обжаловать также и формальные ошибки, допущенные в ходе осуществления государственного контроля (надзора), такие, например, как несоблюдение сроков проверок, неправильное оформление акта проверки, отсутствие требуемых оснований и др. В Пояснительной записке к проекту этого 65-ФЗ, от 26.04.2010 № 66-ФЗ, от 27.07.2010 № 191-ФЗ, от 27.07.2010 № 224-ФЗ, от 27.07.2010 № 227-ФЗ, от 30.07.2010 № 242-ФЗ, от 28.12.2010 № 408-ФЗ, от 21.04.2011 № 69-ФЗ, от 04.06.2011 № 123-ФЗ, от 01.07.2011 № 169-ФЗ, от 18.07.2011 № 242-ФЗ, с изм., внесенными Федеральным законом от 21.11.2011 № 327-ФЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249;

2009. № 18. Ст. 2140;

2010, № 17. Ст. 1988;

№ 31. Ст. 4160, 4193, 4196;

Пояснительная записка к проекту федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного и муниципального контроля (надзора)». Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

федерального закона отмечено, что его «реализация позволит … снизить уровень необоснованного административного вмешательства в предпринимательскую деятельность»154.

Не менее важен другой нормативный акт в сфере защиты прав граждан – Закон РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»155. Именно он определяет основной порядок подачи жалоб в суд на органы государственной власти. В нем особо подчеркивается, что «ответственность государственного служащего наступает в связи с его обязанностью признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», статьями 4, 15 и 18 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»156.

Закон от 27 апреля 1993 г. сформировал единый механизм судебной защиты для всех граждан России, за исключением военнослужащих, для которых действуют специфические правила, связанные с особенностями их рода деятельности. Для этой категории населения созданы специальные Пояснительная записка к проекту федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного и муниципального контроля (надзора)». Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан :

закон РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 (в ред. ФЗ от 14 декабря 1995 №197 – ФЗ, от 09.02.2009 № 4-ФЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1993. № 19. Ст. 685;

О системе государственной службы : федер. закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (в ред. ФЗ от 11.11.2003 № 141-ФЗ, от 06.07.2006 № 105-ФЗ, от 01.12.2007 № 309-ФЗ, от 28.12. № 419-ФЗ, с изм., внесенными ФЗ от 06.12.2011 № 395-ФЗ) // Собр. законодательства Рос.

Федерации. 2003. № 22. Ст. 2063;

2007. № 49. Ст. 6070;

военные суды. Право военнослужащих и других граждан на судебную защиту основывается непосредственно на ст. 46 Конституции РФ, а также на ст. 2 и 22 российской Декларации прав и свобод человека и гражданина от 5 сентября 1991 г.157.

Обжалование административных решений играет одну из центральных ролей в правовом механизме по преодолению административных ошибок.

Его позитивное значение состоит в том, что сам факт его существования положительно влияет на деятельность исполнительной власти, выступая в качестве сдерживающего фактора. Как свидетельствует полученный опыт, данный правовой институт выполняет двойную функцию. С одной стороны, суд обеспечивает законность, восстанавливает справедливость и заставляет исправлять допущенные ошибки. С другой стороны, повышается уровень работы исполнительных органов государственной администрации по делам, подлежащим судебному контролю. Такое косвенное воздействие способствует предупреждению совершения административных ошибок, в итоге реже возникает потребность в судебной защите.

Не вызывает сомнения, что именно суды, принимающие обязательные решения, являются наиболее эффективной формой в структуре правового механизма по выявлению, предупреждению и исправлению административных ошибок. Основная проблема заключается в длительности рассмотрения, которое может длиться месяцами и даже годами (в случае неявки ответчика – представителя администрации – в суд, рассмотрение дела, как правило, откладывается, иногда по 10-15 раз). И даже после уже принятого решения гражданин может очень долго ждать, пока найдется время у судебного исполнителя. Одним из выходов из данной ситуации может стать система специальных административных судов (не зависимых от органов государственной администрации и от судов общей юрисдикции), которые были бы компетентны рассматривать споры в сфере Декларация прав и свобод человека. М. : РИОР, 2008. С. 11.

административного права. Данной проблеме в последнее время в отечественной литературе уделяется много внимания158.

Специализированный орган административной юстиции – административный суд делает более значительный акцент на специфике дел, возникающих из административно-правовых отношений. Следует подчеркнуть, что Конституция РФ (особо надо отметить ст. 118, которая закрепила институт административного судопроизводства), а также Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации»159 направлены на развитие всех форм осуществления судебной власти, но, к сожаленью, в настоящий момент специализированные административные суды так и не созданы.

Многочисленные дискуссии по этому вопросу в 2000 г. привели к внесению Верховным Судом Российской Федерации в Государственную Думу проекта Федерального конституционного закона «О федеральных См., например : Соколов И.А. Кодекс административного судопроизводства : анализ спорных положений. Перспективы процессуального обеспечения деятельности судов по рассмотрению административно-правовых споров // Закон и право. 2009. № 1. С. 58–62 ;

Комлев С.В. Некоторые доводы в пользу создания в России системы административных судов // Рос. судья. 2008. № 4. С. 33–35 ;

Сергеев Ю.В. Проблемы учреждения системы административных судов в Российской Федерации : автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2007 ;

Старилов Ю.Н. Административные суды в России : новые аргументы «за» и «против». М. : Норма. 2004. 128 c. ;

Безлепкина О.В. Институт администратора суда : к вопросу о проблемах функционирования // Закон и право. 2011. № 2. С. 105–108.

О судебной системе Российской Федерации : федер. конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1 — ФКЗ (в ред. ФКЗ от 15.12.2001 №5-ФКЗ, 04.07.2003 №3-ФКЗ, 05.04.2005 №3- ФКЗ;

06.12.2011 № 4-ФКЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 1. Ст. 1;

2001. № 51. Ст. 4825;

2003. № 27 (ч. 1). Ст. 2698;

2005. № 15. Ст. 1274;

2009. № 45. Ст. 5262;

административных судах в Российской Федерации»160 – первая в современной истории России официальная попытка решить давно назревшую проблему в институциональном плане – но, к сожалению, он остался только на стадии законопроекта. Последнее решение по нему было принято в феврале 2008 г., по которому был назначен ответственный комитет — Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству.

Данный затянувшийся во времени процесс требует неотлагательного разрешения. Сейчас необходимо придать ему новый импульс и закрепить данный институт законодательно, так как с каждым годом количество обращений граждан в суды с исками на неправомерные акты и действия органов публичной администрации, то есть государственных органов и органов местного самоуправления лишь увеличивается. При этом нередко Верховный или Высший Арбитражный суды признают не соответствующими федеральному закону некоторые нормативные акты Правительства или федеральных министерств. И в районных судах многих регионов почти половину гражданских дел составляют именно споры граждан с органами государственной власти и местного самоуправления.

Это свидетельствует о том, что институт административной юстиции, то есть судебный контроль за публичной властью, уже получил свое развитие в Российской Федерации. Но возрастающее количество таких дел говорит о необходимости создания специальных административных судов и принятия Кодекса об административном судопроизводстве в РФ.

Защита прав граждан от административных ошибок – одна из трудно разрешаемых на практике проблем, так как она затрагивает все уровни взаимодействия гражданина с органами государственной власти и требует всестороннего подхода. Основным гарантом прав и свобод человека должен См. : Законопроект «О федеральных административных судах в Российской Федерации» № 7886-3 от 21 сентября Режим доступа :

http://www.duma.gov.ru/index.jsp?t=lawsearch/index.html быть независимый суд, способный пресечь административный беспредел.

Особо следует обратить внимание на защиту граждан от административных ошибок в сфере применения различных видов административного принуждения, что напрямую связано с доступом к правосудию, то есть к судебному разрешению спора с органами публичной власти.

С другой стороны, специальные суды должны помочь в решении еще одного вопроса, требующего разрешения, – обеспечение процессуальной экономии, поскольку административные дела должны рассматриваться намного оперативнее, нежели гражданские, иначе успешность реализации целей и задач административной юстиции вызывает сомнения. При этом нельзя упускать из виду то обстоятельство, что по административным делам должен действовать принцип «презумпции виновности государственного органа или должностного лица» – субъект публичной власти должен доказать суду, что его действия безупречны и безошибочны с точки зрения закона.

Именно это условие отличает состязательную модель гражданского процесса от следственно-состязательных условий при административном судопроизводстве.

Все это говорит о необходимости объединения усилий научного и экспертного сообщества, заинтересованных государственных и общественных организаций по развитию административной юстиции как комплексной системы разрешения административно-правовых споров, обжалования неправомерных действий администрации161.

Подводя итог, обозначим основные направления, которые должны быть детально проработаны для создания эффективного правого механизма по преодолению административных ошибок:

– подготовка государственных служащих, включая повышение квалификации и переподготовку специалистов;

См. : Сунгуров А.Ю. Институт обжалования административных решений : на пути к административной юстиции // Актуальные экономические проблемы России. 2006.

– совершенствование компетенции государственных служащих;

– улучшение юридической техники, обеспечение высокого качества правотворчества;

– разработка во всех ведомствах административных регламентов и процедур и усиление внимания к роли ведомственных нормативно-правовых актов;

– уменьшение противоречивости принимаемых законодательных актов и систематизация действующего законодательства, улучшение юридической техники;

– усиление внимания к общественному контролю и к общественной экспертизе законопроектов;

– создание специализированных административных судов и Кодекса об административном судопроизводстве.

Предложенные способы и средства, способствующие формированию эффективного правового механизма по преодолению административных ошибок, носят общий характер и не исключают дополнений и изменений.

Вместе с тем, для решения данной проблемы должен использоваться выше обозначенный комплексный подход, способный укрепить законность и правопорядок и помочь в становлении правового государства в России.

§ 2. Административная реформа как барьер для формирования административных ошибок Создание любого нового правового механизма требует изменений.

Совершенствование административной системы целой страны – сложная задача, которая не может быть решена за один день, требуется не один год для налаживания данной сферы. Распад СССР, принятие новой Конституции и переход к совершенно другой системе управления государством со временем привели к необходимости проведения в России административной реформы. Изменения, вызванные данной реформой, должны были затронуть многие сферы государства и в итоге привести к повышению эффективности деятельности исполнительной власти во всех областях, что, в свою очередь, должно было стать одним из барьеров для возникновения административных ошибок в деятельности органов государственной власти Российской Федерации. В данном параграфе попытаемся выяснить (по состоянию на 2011 год), какие изменения произошли в административной сфере и как они сказались на механизме появления ошибок, а также сформулировать предложения по проведению дополнительных мероприятий, необходимых для завершения административной реформы в данном направлении.

Любое реформирование имеет определенную цель, задачи и способы их достижения. А.Б. Агапов определил, что цель и задача административной реформы в России – «гармонизация публичной власти в той степени, которая обеспечивает равновесие ее структурных элементов, стабильность системных связей, предотвращение злоупотреблений со стороны тех или иных ветвей власти. Любая реформа публичной власти должна быть направлена в конечном итоге на сохранение конституционных принципов единства государства, единства системы государственной власти, органов государственной власти. Это является условием реализации принципа Конституции Российской Федерации, согласно которому «человек, его права и свободы являются высшей ценностью»162.

В Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 гг. отмечается, что по состоянию на 2006 г. «стадии практической реализации достигла лишь относительно небольшая часть мероприятий административной реформы. По ряду ее приоритетных направлений работы еще не начаты» 163.

К числу нерешенных задач административной реформы Концепция относит отсутствие разработанных стандартов качества и доступности государственных услуг, а также административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. В связи с этим в каечстве основных задач определены: повышение эффективности государственного управления;

строгое соблюдение государственными служащими законности;

предоставление ими качественных публичных услуг населению;

обеспечение права граждан на объективную информацию.

Отмечается, что должны получить развитие меры, направленные на дальнейшее сокращение административных ограничений в предпринимательстве и предусматривающие повышение эффективности государственного контроля и надзора, других форм государственного регулирования административного характера. Не разработаны также и механизмы противодействия коррупции. Требует оптимизации взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, их Агапов А.Б. Становление и развитие постсоветской административно-правовой науки // Административное право : теория и современность. Сб. науч. тр., посвященный 100-летию со дня рождения С. С. Студеникина / под ред. Л. Л. Попов. М. :ТК Велби, изд-во Проспект, 2006. С. 61.

Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010г.х :

Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р (в ред. Распоряжения Правительства РФ от 09.02.2008 № 157-р, Постановления Правительства РФ от 28.03. № 221) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 46. Ст. 4720;

территориальных органов с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также взаимодействие органов исполнительной власти с гражданским обществом. Кроме того, необходимо повысить уровень использования современных информационных технологий для кардинального повышения эффективности деятельности органов государственной власти164.

Ядром административной реформы, а также одним из способов по уменьшению числа совершаемых административных ошибок, должны стать планомерные законодательно оформленные действия специально созданных для этого органов по упрощению административных функций, корректировке системы органов исполнительной власти и управления кадрами государственных служащих.

Одно из приоритетных направлений в реформе, согласно Указу Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. № 314 (в ред. от 22.06. № отведено оптимизации и упразднению избыточных 773)165, административных функций. Наличие таких функций у органа государственной власти приводит к путанице, неудобству граждан при обращении в эти органы, неразберихе между различными структурами и т.п., что, в свою очередь, и порождает административные ошибки.

См. : Логунов А.Б. Административная реформа в Российской Федерации : основные этапы реализации // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2006. № 22 (310).

О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти : указ Президента РФ от 9 марта 2004г. № 314 (в ред. указов Президента РФ от 20.05.2004 № 649, 14.11. № 1319, 23.12.2005 № 1522, 15.02.2007 № 174, 24.09.2007 № 1274, 12.05.2008 № 724, 07.10.2008 № 1445, 25.12.2008 № 1847, 22.06.2010 № 773;

с изм., внесенными Указами Президента РФ от 15.03.2005 № 295, 27.03.2006 № 261, 22.06.2009 № 710) // Собр.

законодательства Рос. Федерации. 2004. №11. Ст. 945;

2004. № 21. Ст. 2023;

2005. № 52 (ч.3). Ст. 5690;

2005. № 12. Ст. 1023;

2006. № 14. Ст. 1509;

2007. № 40. Ст. 4717;

2008. № 41. Ст. 4653;

2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6366, 2009.

2010. № 26. Ст. 3331.

Для борьбы с избыточными функциями первоначально необходимо их идентифицировать, что, по мнению А.Ф. Ноздрачева, означает их проверку на предмет: соответствия целям и задачам государственной политики в соответствующей сфере общественных отношений;

адекватности форм и методов реализации функции в современных условиях;

соответствия необходимому уровню власти166.

При выявлении таких функций должны быть предприняты мероприятия по их упразднению: сокращение или прекращение исполнения функций или передача их на исполнение другому субъекту.

Еще к концу 2005 г. предполагалось довести долю требующих ликвидации функций, по которым начата программа ликвидации, до 50 % от общего числа таких функций в федеральных органах исполнительной власти. К концу 2007 г. ликвидационными программами должны были быть охвачены уже 100 % имеющихся на тот момент избыточных функций федеральных органов исполнительной власти167.

В 2007 г. в ходе подготовительной работы Правительственной комиссией по проведению административной реформы были проанализированы функции. Из них признаны избыточными – 1468, дублирующими – 263, требующими изменения – 868. Эти цифры были опубликованы в СМИ, но не прокомментированы специалистами. Бесспорно, это помогло сократить часть объема работы, выполняемой государственными служащими, но при этом значительно не повлияло на уменьшение численности аппарата и на качество его работы. Количественное сокращение «функциональных действий»

чиновников повлекло за собой написание пространных регламентов См. : Ноздрачев А.Ф. Административная реформа : Российский опыт // Теория и практика административного права и процесса : материалы Всерос. науч.-практ. конф., посвященной памяти профессора В.Д. Сорокина (пос. Небуг, 13–14 октября 2006 г.) / отв.

ред. В.В. Денисенко, А.Г. Эртель. Краснодар : Изд-во Кубанькино, 2006. С. 15.

См. : Шаров А.В. Об основных элементах административной реформы // Журнал рос.

(инструкций), связанных с предоставлением определенных управленческих услуг. Порядок, принятый на федеральном уровне, уточняется в регионах. Но за внутреннее их синхронное соединение (между ведомственными службами) пока никто не отвечает. К 2007 г. не были созданы и регламенты предоставления многих услуг168.

К 2010 г. количество административных регламентов значительно возросло, но задача по сокращению избыточных функций так и не реализована до конца на практике. О том, что у органов исполнительной власти по состоянию на 2010 г. все еще присутствуют избыточные функции, порождающие административные ошибки, свидетельствует анализ ФАС. Как сообщил глава ФАС Игорь Артемьев на заседании совета председателей комитетов Торгово-промышленной палаты, на подходе – серьезные изменения в системах образования, здравоохранения, строительства и техрегулирования. Игорь Артемьев вновь напомнил, что большую часть правонарушений в области конкуренции по-прежнему совершают чиновники. И каким бы ни был контроль, при существующей системе излишнего госрегулирования будет продолжаться воспроизводство этих нарушений. В результате по поручению Президента РФ и Премьер-министра РФ Правительственная комиссия по проведению административной реформы дала задание рабочей группе, возглавляемой Игорем Артемьевым, проанализировать функции и полномочия органов власти.

Первым такому анализу подверглось Министерство сельского хозяйства.

Правительственная комиссия согласилась с выводами рабочей группы ФАС о том, что около 60 функций этого министерства и его подразделений являются См. : Бакушев В. В. Административная реформа : вехи трудного пути // Наша власть :

дела и лица. 2007. № 7.

избыточными, а вся их «польза» состоит в создании бессмысленных препятствий для бизнеса и благодатной почвы для коррупции169.

Из этого следует, что процесс по сокращению избыточных функций не завершен и будет продолжаться еще много лет. Интересным в этом контексте представляется мнение А.В. Мартынова о «невозможности в настоящее время определить адекватность формы и методов реализации функции целям и задачам государственной политики ввиду многочисленных законотворческих ошибок, существенным образом влияющих на качество принимаемых управленческих решений»170. Здесь же следует отметить, что у любого государства есть неотъемлемые государственные функции. В Российской Федерации они закреплены Постановлением Правительства РФ от 31 июля 2003 г. № 451 (в ред. Постановления Правительства РФ от 24.12.2009 № 1086) «О Правительственной комиссии по проведению административной реформы» 171 и не подлежат устранению. К ним относятся:

Смотрите еще:

  • Федеральный закон о принятии жилищного кодекса Федеральный закон о принятии жилищного кодекса Федеральный закон от 29.12.2004 N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" в последней редакции с изменениями, […]
  • Пмр гражданский кодекс ЗАКОН ПМР «О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЯ И ДОПОЛНЕНИЯ В ГРАЖДАНСКИЙ КОДЕКС ПРИДНЕСТРОВСКОЙ МОЛДАВСКОЙ РЕСПУБЛИКИ» Принят Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики 22 февраля 2017 […]
  • Очередь на жилье в талдыкоргане Как встать в очередь на квартиру в 2018 году В Казахстане взять арендное жилье с выкупом и без могут только очередники акиматов. Привлекательные условия его получения, такие как доступная […]
  • Правовая защита подчиненных Статья 3. Гарантии правовой и социальной защиты военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей Информация об изменениях: Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N […]
  • Коап 12 раздел Кодекс РФ об административных правонарушениях Раздел II. ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ ГЛАВА 12. АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ В ОБЛАСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ Статья 12.1. Управление транспортным […]
  • Юрист юркевич Юркевич Анатолий Васильевич Юрист, преподаватель, репетитор Возраст: 47 лет Город: Харьков Готов переехать в: Днепр, Донецк, Киев, Одесса Контактная информация Соискатель указал телефон и […]
  • Статья про 1 сентября день знаний 1 сентября - День знаний Ежегодно 1 сентября в России отмечается День знаний. Истоки праздника уходят в XV век: они связаны с византийским обычаем отмечать наступление нового календарного […]
  • Закон о приватизации квартиры Закон "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" Информация об изменениях: Законом РФ от 23 декабря 1992 г. N 4199-I в название настоящего Закона внесены изменения Закон РФ от […]
admin

Обсуждение закрыто.