Отвод земельного участка в целях недропользования осуществляется

Отвод земельного участка в целях недропользования осуществляется

10.2. Предоставление земельных участков для пользования кедрами

Институт предоставления и изъятия земельных участков для поиска, разведки и разработки месторождений полезных ископаемых являлся всегда одним из наиболее актуальных и значимых. Земельные участки, необходимые для проведения работ, связанных с геологическим изучением и использованием недр, временно или постоянно могут отчуждаться для государственных нужд с возмещением собственникам указанных земельных участков их стоимости в соответствии с земельным законодательством.

Решение об отчуждении таких земельных участков принимается федеральными органами исполнительной власти или органами исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с разделением их полномочий.

В настоящее время практически все земли РФ закреплены за землевладельцами и землепользователями (в т.ч. арендаторами) различных категорий, включая государственные органы и организации. Поэтому для осуществления практически любых видов работ по поиску, разведке и разработке ресурсов недр необходимо, во-первых, изъять соответствующий участок (территорию) земли у настоящего владельца или пользователя и, во-вторых, передать его соответствующему пользователю недр. Организационно-правовая процедура изъятия земель в основном регулируется земельным законодательством, а предоставления — законодательством о недрах.

Освоение и использование ресурсов недр практически всегда связано с необходимостью долгосрочного изъятия земельных участков с нарушением их поверхностного почвенного слоя. Из шести видов пользования недрами, установленных законодательством, без отвода земель и нарушения их поверхности осуществляются только региональное геологическое изучение, имеющее целью изучение общего геологического строения недр и осуществляемое главным образом при помощи передвижных геологоразведочных и сейсморазведочных установок, а также сбор минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов. Однако для проведения и этих работ требуется получение разрешения от соответствующих органов власти, в компетенции которых находятся эти земли, землевладельцев и землепользователей.

При определении границ горного отвода учитываются пространственные контуры месторождений полезных ископаемых, положение участка строительства и эксплуатации подземных сооружений, границы безопасного ведения горных и взрывных работ, зоны охраны вредного влияния горных разработок, зоны возможного сдвижения горных пород, контуры предохранительных целиков под природными объектами, зданиями и сооружениями, разносы бортов карьеров и разрезов и другие факторы, влияющие на состояние недр и земной поверхности в связи с процессом геологического изучения и использования недр.

Площади территорий, изымаемых для целей недропользования, колеблются в широких пределах. Для горнорудных это обычно десятки и сотни гектаров, редко несколько квадратных километров. Для таких целей изымается вся территория для размещения производственных объектов. Другие виды землепользования на них обычно не производятся. Площади горных отводов для освоения нефтяных и газовых месторождений исчисляются обычно сотнями и тысячами квадратных километров. Однако площади земельных участков, непосредственно изымаемых для производственных целей, как правило, кратно меньше, поскольку наземное оборудование скважин занимает относительно небольшие площадки. Вся остальная территория месторождений в принципе продолжает использоваться по первоначальному назначению: сельскохозяйственному, размещения транспортных и других коммуникаций, промышленных объектов и т.п. Этим объясняется необходимость двухстадийной процедуры предоставления горного отвода. Предварительные границы горного отвода устанавливаются при предоставлении лицензии на пользование недрами. После разработки технического проекта, получения на него положительного заключения государственной экспертизы, согласования указанного проекта с органами государственного горного надзора и государственными органами охраны окружающей природной среды документы, определяющие уточненные границы горного отвода (с характерными разрезами, ведомостью координат угловых точек), включаются в лицензию в качестве неотъемлемой составной части. Федеральный орган управления Государственным фондом недр или его территориальное подразделение в процессе подготовительных работ, связанных с проведением конкурсов (аукционов) и предоставлением лицензий, обязаны согласовать условия лицензии наряду с другими заинтересованными организациями, а также с государственными органами управления земельными ресурсам.

Изъятие земельных участков производится по решению органов местного самоуправления или субъекта Федерации соответственно принадлежности земельного участка. Изъятие сельскохозяйственных угодий с кадастровой оценкой выше среднерайонного уровня с целью предоставления для несельскохозяйственных нужд допускается лишь в исключительных случаях, в частности, связанных с разработкой месторождений ценных полезных ископаемых, прокладкой трубопроводов и др. Законодательство регламентирует порядок изъятия земельных участков, включая выкуп, в том числе принудительный.

Лицензия на пользование недрами предоставляется только при наличии предварительного земельного отвода.

Подача ходатайства о предоставлении земельного участка, согласование с соответствующими органами и владельцами земельных участков условий и сроков изъятия, занятия и использования предоставляемых земель, порядка и сроков рекультивации нарушенных земель осуществляется владельцем лицензии на пользование участком недр.

Пользование земельным участком, предоставленным для целей недропользования, осуществляется в соответствии с законодательством РФ и субъекта РФ.

В случае отказа владельца земельного участка предоставить его для целей недропользования после получения его предварительного согласия, оформленного письменно, он обязан возместить владельцу лицензии на пользование недрами понесенные им расходы, связанные с подготовкой к пользованию недрами.

Земельные участки для проведения работ по геологическому изучению недр в соответствии с законодательством предоставляются, как правило, без изъятия этих земельных участков.

Территориальный орган управления Государственным фондом недр перед предоставлением лицензии на геологическое изучение недр или в соответствующих случаях регистрации этих работ должен получить согласие администрации соответствующего муниципального образования на пользование земельными участками для указанных работ.

Непосредственно пользование земельными участками осуществляется на основе договора, заключаемого пользователем недр с собственником земли, землевладельцем, землепользователем или арендатором. В договоре устанавливаются порядок пользования земельным участком, обязанности недропользователя по возмещению убытков и приведению земель в состояние, пригодное для их использования по целевому назначению.

Приведение земельных участков в пригодное состояние производится в ходе работ, а при невозможности этого — в срок, предусмотренный в договоре.

Сроки и размеры платежей за использование земельных участков, обязанности недропользователя по выплате земельного налога или арендной платы по возмещению убытков, включая упущенную выгоду, определяются администрациями муниципальных образований в соответствии с земельным законодательством и с согласия собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов.

Предоставление земельных участков недропользователям: порядок общий или особенный?

ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ НЕДРОПОЛЬЗОВАТЕЛЯМ: ПОРЯДОК ОБЩИЙ ИЛИ ОСОБЕННЫЙ?

Игнатьева Инна Анатольевна, доцент кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, доктор юридических наук.

В статье исследуется порядок предоставления земельных участков, необходимых для осуществления пользования недрами. Анализируется значение специальных требований к предоставлению земельных участков для разработки полезных ископаемых. Приводятся противоречивые судебные решения, обусловленные состоянием правового регулирования в рассматриваемой сфере. Анализируются направления совершенствования земельного законодательства и законодательства о недрах относительно обозначенных проблем.

Ключевые слова: земельный участок, пользование недрами, аренда земельных участков.

Provision of land resources to users: general or special order? I. A. Ignatieva

This article examines procedure of granting land plots required for use of subsoil and namely special requirements related to granting land for mining. The author analyzes some conflicting court decisions existing due to the defects it legal regulation. The author offers ways of improving land legislation and legislation on mineral resources in order to resolve the problems identified.

Key words: land, royalties, rental of land.

Земельное законодательство закрепляет ряд специальных требований по предоставлению земельных участков для разработки полезных ископаемых, которые закреплены в п. 4 ст. 88 Земельного кодекса Российской Федерации (далее — ЗК). Во-первых, выделяется особый субъект — организации горнодобывающей и нефтегазовой промышленности. Во-вторых, предоставление земельных участков для указанных субъектов предполагает предварительное оформление горного отвода, утверждение проекта рекультивации земель, восстановление ранее отработанных земель. Кроме того, в случае необходимости использования особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий требуется отработка других сельскохозяйственных угодий, расположенных в границах горного отвода. ——————————— Здесь и далее тексты нормативных правовых актов используются при поддержке компании «КонсультантПлюс».

Примечательно, что в других нормах, появившихся в ЗК значительно позднее и которые имеют непосредственное отношение к недропользователям, специальные положения сформулированы уже без уточнения вида пользования недрами. Таков п. 2.2 ст. 30 ЗК , исключивший в качестве особенности предоставления в аренду пользователю недр земельных участков, необходимых для ведения работ, связанных с пользованием недрами, из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, проведение торгов (конкурсов, аукционов). ——————————— П. 2.2 ст. 30 ЗК введен в ЗК Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. N 311-ФЗ.

В то же время в ЗК есть установления, касающиеся порядка предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности; назовем их: общей направленности, адресованные всем участникам оборота земельных участков. К таковым относится ряд положений ст. 22, 28, 30 ЗК, не считая исключений из общих правил в этих статьях, и др. Формально, с позиции применения правил юридической техники, проблем по применению и соотношению этих норм со специальными, т. е. нормами, закрепляющими дополнительные требования к отдельным типам субъектов, видам деятельности, особым условиям и т. п., быть не должно: при наличии соответствующих диспозиции таких норм характеристик в регулируемых общественных отношениях применяются специальные требования. Однако фрагментарность правового регулирования земельных отношений в этой части, отсутствие необходимых перекрестных отсылок в ЗК создают возможность формирования противоречивой судебной практики . ——————————— См. об этом также: Игнатьева И. А. Приобретение прав на землю для целей недропользования: законодательные проблемы и судебная практика // Нефть, газ и право. 2010. N 1. С. 7 — 20.

Прямо противоположные трактовки судами правовых норм возникают, в частности, из недостаточно четкой связи правовых норм об аренде земельных участков и п. 4 ст. 88 ЗК. В одном из случаев суд рассматривает положения п. 2.2 ст. 30 и п. 4 ст. 88 ЗК в обязательной взаимосвязи и учитывая необходимость последовательности действий. Так, в рассмотрении дела по иску прокуратуры к ООО «Л.» о признании недействительным договора аренды земельного участка, предоставленного для размещения карьера по добыче песка, решающим доводом в оценке ситуации послужило установление фактов отсутствия у ответчика лицензии на пользование недрами, проекта рекультивации земель и проекта работ по недропользованию. Суд заключил, что «земельный участок, предоставляемый в целях разработки месторождения полезных ископаемых, должен быть приоритетно предоставлен такому субъекту, который отвечает нормативно установленным критериям недропользователя (иными словами, подтвердил свою компетентность в указанной сфере) и получил соответствующую легитимацию». Соответственно, «нарушение установленной законом последовательности оформления прав на пользование недрами и земельным участком не может быть воспринято как не имеющее правового значения». Решение о ничтожности рассматривавшегося договора аренды подтверждено апелляционной инстанцией (см. Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 4 февраля 2010 г. N 15АП-11719/2009 (дело N А53-14220/2009)). Знаменательно, что отклоненный судом довод ответчика, используемый им в апелляционной жалобе по указанному делу, о том, что «правоотношения по договору аренды не относятся к правоотношениям по недропользованию, следовательно, п. 4 ст. 88 Земельного кодекса РФ неприменим к отношениям по заключению договора аренды», почти дословно положен в основу другого судебного решения (см. решение Арбитражного суда Челябинской области от 3 мая 2011 г. (дело N А76-23423/2010), Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 7 июля 2011 г. N 18АП-5773/2011, Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 14 сентября 2011 г. N Ф09-5734/11, Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации о возвращении заявления (представления) о пересмотре судебного акта в порядке надзора от 14 ноября 2011 г. N ВАС-15274/11). В частности, при рассмотрении спора в связи с взысканием задолженности за аренду земельного участка ответчик — ЗАО «В.» — обратился со встречным исковым заявлением к муниципальному учреждению «Комитет по управлению имуществом Варненского района» о признании недействительным договора аренды земельного участка. ЗАО мотивировало свою позицию следующим образом: а) согласно п. 4 ст. 88 ЗК земельный участок предоставляется только после оформления горного отвода, что предполагает наличие лицензии на пользование недрами; б) поскольку лицензии у ЗАО не было, договор аренды земельного участка следует признать недействительным, в противном случае использование земельного участка будет нецелевым. В то же время суд истолковал правовые нормы таким образом, что ЗК «не ставит в зависимость предоставление земельного участка в аренду от наличия либо отсутствия лицензии на разработку полезных ископаемых, так как предметом договора является земельный участок, а не горный отвод». Более того, «получение лицензии на недропользование, равно как и последующее получение горного отвода, обусловлено требованиями законодательства о недрах в силу особенностей правоотношений по использованию и освоению недр, и данный документ не оформляет отношений по землепользованию. В силу указанного отсутствие соответствующей лицензии и горного отвода свидетельствует о нарушении ответчиком положений законодательства о недрах, а не о нарушении порядка предоставления земельного участка. «. При рассмотрении дела в кассационной инстанции Федеральным арбитражным судом Уральского округа при анализе п. 4 ст. 88 ЗК были выделены следующие аспекты: «Данная норма регулирует особенности использования земель промышленности организациями горнодобывающей и нефтегазовой промышленности, связанные с особенностями ведения на таких земельных участках их производственной деятельности, и не содержит императивного предписания, запрещающего заключать договор аренды земельного участка ранее оформления горного отвода. Заключение договора аренды земельного участка ранее оформления горного отвода следует отнести к риску ведения арендатором его предпринимательской деятельности (абзац 3 п. 1 ст. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации)». Приведенные решения, разумеется, базировались на более пространной оценке судом сложившихся обстоятельств, да и сами судебные споры имеют содержательно важные особенности. Тем не менее в анализируемом аспекте имело место именно разнообразие в трактовках установлении земельного законодательства, которое, следует признать, обусловлено состоянием правового регулирования в соответствующей части земельных отношений, несовершенством юридической техники и концептуальной подчас правовой нечеткостью связи в возникновении прав на земельные участки с правом пользования недрами. В самом деле, что помешает недропользователю на стадии, предшествующей оформлению права на пользование недрами, или одновременно с этими процедурами оформить право на земельный участок? Согласно ст. 28 ЗК, земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность или в аренду. Более того, не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением лишь некоторых случаев: изъятия земельных участков из оборота; установленного федеральным законом запрета на приватизацию земельных участков; резервирования земель для государственных или муниципальных нужд. ——————————— Критическая оценка данного положения ЗК дана И. А. Иконицкой: «Из данной нормы логически следует, что отказ в предоставлении земельных участков в собственность гражданам и юридическим лицам может иметь место лишь при непосредственном обращении гражданина и юридического лица в соответствующий орган. Таким образом, налицо противоречие между ст. 30 и ст. 28 ЗК РФ, что является несоблюдением правил юридической техники при подготовке Земельного кодекса РФ» (Иконицкая И. А. Некоторые вопросы возникновения и переоформления прав на земельные участки // Земельное законодательство и практика его применения на современном этапе: Сб-к ст. науч.-практ. конф. (21 — 22 сентября 2004 г.). М., 2005. С. 19).

Для решения проблемы законодателю следовало бы яснее представить и выразить в правовом регулировании значение предусмотренных в п. 4 ст. 88 ЗК особенностей в порядке предоставления земельных участков недропользователям, расставить необходимые акценты. Вопрос главным образом должен состоять в том, чтобы осмыслить обоснованность существования специальных требований законодательства, если земельный участок предоставляется для разработки полезных ископаемых (и одновременно: следует ли расширять содержание этого условия — для пользования недрами вообще?). Надо отметить, что до сих пор в литературе не дана системная оценка значения рассматриваемых норм. Так, анализировался природоохранный аспект указанных ограничений, причем подчеркивалась неполнота предписанных мер по охране земель . ——————————— См., напр.: Комиссаренко В. С. Проблемы правовой охраны окружающей среды при освоении месторождений нефти и газа // Энергетическое право. 2005. N 2.

Но разве не охватываются требования по охране земель, сформулированные в п. 4 ст. 88 ЗК, правоположениями более общего содержания, имеющими обязательный характер независимо от дополнительно очерченных условий? Согласно п. 10 ч. 1 ст. 12 Закона Российской Федерации «О недрах» порядок и сроки подготовки проекта рекультивации земель содержатся в лицензии и ее неотъемлемых составных частях. Пользователь недр обязан обеспечить соблюдение утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил), регламентирующих условия охраны земель от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами, равно как привести участки земли, нарушенные при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования (ч. 2 ст. 22 Закона Российской Федерации «О недрах»). В любом случае использования земель, оно, как это предусмотрено в п. 1 ст. 12 ЗК, должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности. При этом собственники и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по сохранению почв и их плодородия, в том числе при проведении работ, связанных с нарушением земель, а также по рекультивации нарушенных земель и восстановлению плодородия почв. При проведении связанных с нарушением почвенного слоя работ по добыче полезных ископаемых плодородный слой почвы снимается и используется для улучшения малопродуктивных земель (ст. 13 ЗК). Обособление в ЗК случая предоставления земельных участков для разработки полезных ископаемых рассматривалось как выделение особого вида земельных участков или разновидности земель промышленности . Причем эти трактовки в констатации особенностей правового регулирования земельных отношений в рассматриваемом аспекте опираются на связанность права на пользование недрами и права на земельный участок . В частности, подчеркивается ограничение права на земельный участок сроком осуществления права на пользование недрами: прекращение права на недропользование должно повлечь прекращение права на земельный участок . ——————————— См.: Крассов О. И. Земельное право: Учебник. М., 2007. С. 455. См.: Сыродоев Н. А. Земельное право. Курс лекций: Учебное пособие. М., 2011. С. 302. См. также: Иконицкая И. А. Земельное право Российской Федерации: Учебник. М., 2001. С. 200. См.: Крассов О. И. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. М., 2009. С. 585; Сыродоев Н. А. Указ. соч. С. 303.

Однако есть ли необходимость в настоящих условиях требовать соблюдения поэтапности действий в приобретении прав на земельный участок и права пользования недрами, сбора документов, имеющих отношение к процессу оформления лицензии на пользование недрами, на стадии предоставления земельного участка? Данная процедура имела некоторый смысл в период до внесения изменений и дополнений в законодательство о недрах, предпринятых в связи с кодификацией норм земельного законодательства. В то время с нормам ЗК корреспондировали нормы законодательства о недрах, регулирующие земельные отношения в смежной области. Как известно, принятие ЗК 2001 г., провозгласившего, что к земельным отношениям нормы законодательства о недрах применяются, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством (ст. 3), повлекло за собой внесение изменений и дополнений в законодательство о недрах, которые направлены на реализацию указанного выше принципа и фактически — на исключение норм земельного права из законодательства о недрах. В результате ряд специфических норм последнего, регулирующих земельные отношения, последовательно заменены на общего содержания отсылки к законодательству Российской Федерации (см. ч. 6 ст. 11, ст. 25.1 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. «О недрах» в редакции Федерального закона от 3 марта 1995 г. (далее — Закон о недрах), раздел 4 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденного Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15 июля 1992 г. N 3314-1). Так, до 30 декабря 2008 г. ч. 6 ст. 11 Закона о недрах содержала требование получения согласия собственника земельного участка, землепользователя или землевладельца на предоставление соответствующего земельного участка для проведения работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр, при предоставлении лицензии на пользование недрами. Заметим, однако, что отсутствие в этой части прямых предписаний и требований законодательства снижало прозрачность и эффективность означенной процедуры: субъект прав на земельный участок мог свое предварительное согласие отозвать на стадии подготовки лицензии на пользование недрами, как это было в спорах, связанных с проведением аукциона на получение права пользования недрами с целью разведки и добычи бурого угля на участках Новониколаевский и Ключинский Березовского месторождения в Красноярском крае (см.: Постановление Девятого Арбитражного Апелляционного Суда от 21 августа 2008 г. N 09АП-8054/2008-АК, Постановление Федерального Арбитражного Суда Московского округа от 1 декабря 2008 г., Постановление Девятого Арбитражного Апелляционного Суда от 20 апреля 2009 г. N 09АП-4730/2009-АК). Юридического значения выраженному субъектом права на землю согласию на предоставление земельного участка для целей недропользования судебными органами подчас не придается, свидетельством чему является Постановление Федерального Арбитражного Суда Волго-Вятского округа от 10 апреля 2009 г. по делу N А29-4811/2008. Судебный спор возник в связи с заявлением ООО «И.» о признании недействительным распоряжения территориального управления Федерального агентства по управлению федеральным имуществом по Республике Коми о предоставлении в постоянное (бессрочное) пользование государственному учреждению «П. квартирно-эксплуатационная часть района» земельных участков, под которыми находятся недра, предоставленные в пользование названному ООО в соответствии с лицензией. В ходе рассмотрения дела различными судебными инстанциями было установлено, что местная администрация «предварительно согласовала отвод земельных участков Министерству природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Коми для включения в перечень объектов лицензирования на право пользования недрами по Республики Коми в 2004 — 2005 годах Каменского нефтяного месторождения. а также определила, что окончательное оформление земельных участков в установленном порядке будет осуществлено после получения лицензий на право пользования недрами». Однако на стадии проведения аукциона на право пользования недрами указанного месторождения местная администрация предоставила соответствующий земельный участок в постоянное (бессрочное) пользование отнюдь не для целей пользования недрами. В такой ситуации суд «посчитал, что права и законные интересы общества оспариваемым распоряжением не нарушены». И все же прежний вариант правового регулирования приобретения прав на земельные участки для целей недропользования содержал определенные правовые гарантии для пользователей недр. Особенно подробно вопросы прав на земельные участки рассматривались в первоначальной редакции раздела 4 Положения о порядке лицензирования пользования недрами. В данном нормативном правовом акте: а) было закреплено правило об одновременном предоставлении лицензий на право пользования недрами с предоставлением права на пользование соответствующими земельными участками; б) ведение переговоров с соответствующими органами о выделении и оформлении земельных участков, условиях и сроках пользования земельными участками, связанными с пользованием недрами, было возложено на специально уполномоченные государственные органы. В настоящее время даже эти не столь значимые в судебной практике правовые гарантии отсутствуют; предписания, обеспечивавшие последовательность действий субъекта по оформлению им прав на земельный участок и на пользование недрами, изъяты из законодательства о недрах, но при этом не получили пропорционального отражения в ЗК. Для пользователя недр в наличии специальных требований п. 4 ст. 88 ЗК, конечно, может видеться некая гарантия получения права на земельный участок, но судебная практика свидетельствует, что гарантия эта довольно зыбкая: сроки предоставления права на земельный участок не соотносятся со сроками, указанными в лицензии на право пользования недрами; п. 4 ст. 88 ЗК судами подчас не оценивается как обязанность соответствующих органов предоставить земельный участок недропользователю; не говорим уже о «текущих» бюрократических препонах на разных стадиях оформления права на земельный участок. Формулировки, структура, техника изложения исследуемых законоположений, действительно, не приводят к наиболее уместному и востребованному практикой обоснованию наличия специфических требований для организаций горнодобывающей и нефтегазовой промышленности — как формирующих механизм выполнения корреспондирующей обязанности соответствующих субъектов по предоставлению земельного участка пользователю недр при обеспечении им сбора необходимой документации. Но при отсутствии разумно обоснованного толкования в качестве своего рода гарантии приобретения пользователем недр права на необходимый земельный участок положения п. 4 ст. 88 ЗК превращаются в тормоз развития отношений по пользованию недрами, фактор коррупции и основание иных негативных последствий. Некоторые проанализированные недостатки практики применения, очевидно, исчезнут в связи с намечающимся внесением значительных изменений и дополнений в ЗК (проект Закона N 432575-4 «О внесении изменений в Земельный кодекс и другие законодательные акты Российской Федерации» во втором чтении с учетом поправок Правительства Российской Федерации). Например, для разрешения проблемы соответствия срока договора аренды земельного участка сроку, указанному в лицензии на пользование недрами, будет важно введение в ЗК нормы, предлагаемой в п. 7 ст. 39.10: договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается по выбору арендатора на срок действия имеющейся у арендатора лицензии на соответствующий объект недропользования, но не более 50 лет, в случае, если земельный участок предназначен для геологического изучения недр и (или) разведки и добычи полезных ископаемых. Указанный законопроект тем не менее не предполагает изменений относительно п. 4 ст. 88 ЗК. Более того, и далее он исходит из необходимости определения специального правового режима земельных участков, предоставляемых для целей недропользования. Так, согласно предлагаемой законопроектом новой концепции образования земельных участков предполагается, что утверждение проекта образования земельных участков, предусматривающего образование земельного участка для геологического изучения недр и размещения объектов, необходимых для осуществления работ по использованию недр, осуществляется при наличии и в соответствии с лицензией на пользование участком недр (п. 1 ст. 11.12 законопроекта). В приведенном случае используется не соответствующее ст. 12 Закона о недрах наименование лицензии. Согласно п. 5 ст. 39.10 названного законопроекта договор аренды земельного участка, предоставленного для пользования недрами, должен предусматривать проведение работ по рекультивации земель, объем и способы проведения которых определяются Правительством Российской Федерации. Поскольку имеющийся на данный момент нормативный правовой акт Правительства Российской Федерации по рекультивации — Постановление Правительства Российской Федерации от 23 февраля 1994 г. N 140 «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы» — не содержит таких показателей, как объем и способы проведения работ по рекультивации земель, очевидно, что данное положение может быть реализовано только при условии разработки соответствующего подзаконного акта. Несмотря на некоторые удачные положения, законопроект все-таки не имеет своей задачей концептуальное решение проблемы предоставления земельных участков для пользования недрами. При этом на фоне существующего правового регулирования и намеченных перспектив развития земельного законодательства состоявшийся опыт судебной практики по полному игнорированию установления п. 4 ст. 88 ЗК при предоставлении земельных участков пользователям недр весьма показателен. В самом деле при таком не проработанном комплексно подходе не исключена избирательность применения тех или иных правоположений к складывающимся общественным отношениям, разнообразие трактовок и юридических оценок. Применяемый в настоящее время ЗК подход, выражающийся в формулировании неких особенностей приобретения прав на земельные участки для пользования недрами, пока не способен учесть все нюансы практики и недостатки применения и нуждается в реформировании.

ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ, ПРЕДОСТАВЛЯЕМЫХ ДЛЯ ЦЕЛЕЙ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• понятие земельных участков, предоставляемых для целей недропользования;

• особенности правового режима земельных участков, предоставляемых для целей недропользования;

• условия предоставления земельных участков, необходимых для целей пользования недрами;

• порядок предоставления земельных участков для целей геологического изучения, разведки и добычи месторождений полезных ископаемых, а также строительства и эксплуатации подземных сооружений, несвязанных с добычей полезных ископаемых;

уметь

• применять положения земельного и горного законодательства при определении порядка предоставления и использования земель, предоставляемых для целей недропользования;

владеть навыками

• работы с правовыми актами, формирующими правовой режим земельных участков, предоставляемых для целей недропользования;

• работы с материалами судебно-арбитражной практики.

Понятие и особенности правового режима земельных участков, предоставляемых для целей недропользования

Необходимость определения специфики правового режима земельных участков, предоставляемых для целей пользования недрами, во многом обусловлена ролью и значением данных земель для экономики РФ.

Согласно материалам государственной статистической отчетности площадь земельного фонда РФ по состоянию на 1 января 2011 г. составила 1709,8 млн га. Общая площадь земель промышленности и иного специального назначения, в состав которых входят и земли, представленные для целей недропользования, составляет 16,8 млн га, при этом площадь данных земель имеет устойчивую тенденцию к увеличению.

На сегодняшний день более 75% месторождений нефти и газа в России уже вовлечены в промышленное освоение, а их средняя выработанность приближается к 50%. Поскольку в ближайшие десятилетия углеводороды и ряд других полезных ископаемых будут оставаться доминирующими энергоносителями, существует объективная необходимость интенсификации геологического изучения и последующего вовлечения в освоение новых месторождений. Однако юридическое оформление права пользования недрами неизбежно влечет необходимость предоставления пользователю недр соответствующего земельного участка, поскольку без одновременного использования земельного участка невозможно использовать и участок недр.

В связи с этим уже на начальном этапе освоения участка недр возникает необходимость в оформлении прав на соответствующий земельный участок, без чего невозможно проведение работ, связанных с пользованием недрами. Поэтому, как отмечается в литературе, «в общей системе сложного фактического состава, с которым законодательство связывает возникновение права пользования недрами, земельный отвод занимает особое место» [1] .

Тем не менее, несмотря на исключительную важность данной подкатегории земельных участков из состава земель промышленности, следует констатировать, что законодательство, формирующее правовой режим земельных участков, предназначенных для целей пользования недрами, регулирует данные отношения достаточно фрагментарно и не создает единой системы правового регулирования предоставления и использования земельных участков для данных целей.

Так, в ЗК РФ специальные нормы по вопросам предоставления и использования земельных участков, предназначенных для целей пользования недрами, закреплены только в трех статьях:

– в п. 4 ст. 13, в соответствии с которым при проведении связанных с нарушением почвенного слоя строительных работ и работ по добыче полезных ископаемых плодородный слой почвы снимается и используется для улучшения малопродуктивных земель;

– в п. 2.2 ст. 30, согласно которому предоставление пользователю недр земельных участков, необходимых для ведения работ, связанных с пользованием недрами, из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в аренду осуществляется без проведения торгов (конкурсов, аукционов);

– а также в п. 4 ст. 88, согласно которому организациям горнодобывающей и нефтегазовой промышленности земельные участки для разработки полезных ископаемых предоставляются после оформления горного отвода, утверждения проекта рекультивации земель, восстановления ранее отработанных земель. Также при этом указывается, что особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья, если таковые оказываются в границах горного отвода, предоставляются только после отработки других сельскохозяйственных угодий, расположенных в границах данного горного отвода.

В рамках общей характеристики правового режима земель, предоставляемых для целей недропользования, необходимо прежде всего выделить факторы, обусловливающие специфику правового регулирования их предоставления и использования.

Во-первых, земельное законодательство не дает специального определения понятию «земли, предоставляемые для целей недропользования», рассматривая их как составную часть земель промышленности.

В связи с отсутствием в земельном законодательстве юридического определения земель, предоставляемых для целей недропользования, данное понятие можно сформулировать исходя из учета видов пользования недрами, исчерпывающий перечень которых указан в ст. 6 Закона о недрах, а также учета специфики субъектов, которым участки недр и соответствующие земельные участки предоставляются в пользование.

Соответственно, землями, предоставляемыми для целей пользования недрами, следует признавать земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций горнодобывающей и нефтегазовой промышленности, для целей геологического изучения; разведки и добычи месторождений полезных ископаемых; строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; а также осуществления иных видов деятельности, связанных с пользованием недрами, и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ.

Во-вторых, анализ структуры и содержания ЗК РФ также ставит вопрос об определении правовой роли земель, предоставляемых для целей недропользования, в структуре земельного фонда РФ, поскольку земельное законодательство напрямую не выделяет данную подкатегорию земель ни в составе земель промышленности, ни в составе земель специального назначения в целом.

В соответствии с п. 1 ст. 88 ЗК РФ землями промышленности признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности, однако понятия «организации промышленности» и «объекты промышленности» не раскрываются. Тем не менее по общему правилу п. 4 указанной статьи ЗК РФ земли, предоставляемые для целей недропользования, включаются в структуру земель промышленности, однако при этом положения данной статьи требуют определенной конкретизации с учетом наличия специфических особенностей дайной подкатегории земель.

В-третьих, большое практическое значение при определении правового режима земельных участков, предоставляемых для целей недропользования, имеет вопрос об иерархии правовых норм горного и земельного законодательства. В соответствии с п. 2 ст. 3 ЗК РФ «. к отношениям по использованию и охране недр, . иных природных ресурсов . применяются соответственно законодательство о недрах, . специальные федеральные законы. К земельным отношениям нормы указанных отраслей законодательства применяются, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством».

Согласно ч. 6 ст. 11 Закона о недрах предоставление земельного участка для проведения работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр, осуществляется в порядке, установленном законодательством РФ, после утверждения проекта проведения указанных работ. При этом согласно ст. 25.1 Закона о недрах земельные участки, лесные участки, водные объекты, необходимые для ведения работ, связанных с пользованием недрами, предоставляются пользователям недр в соответствии с гражданским законодательством, земельным законодательством, лесным законодательством, водным законодательством и Законом о недрах.

Сопоставляя нормы указанных нормативных правовых актов, следует сделать совокупный вывод, согласно которому при определении правового режима земель, предоставляемых для целей пользования недрами, нормы земельного законодательства имеют приоритет перед нормами законодательства о недрах.

В-четвертых, установленный действующим законодательством порядок предоставления земельных участков для целей пользования недрами существенно осложнен совмещением нескольких отраслей права при регулировании данных правоотношений, а также многоуровневым нормативным регулированием.

Так, при предоставлении земельных участков для целей пользования недрами необходимо руководствоваться нормами как законодательства о недрах, так и земельным законодательством; порядок установления эколого-правовых и иных ограничений использования земельного участка при предоставлении участка недр в пользование устанавливается горным, экологическим и градостроительным законодательством. Кроме того, порядок предоставления земельных участков определяется федеральным законодательством, законодательством субъектов РФ, а также нормативными актами органов местного самоуправления.

Указанные факторы в совокупности определяют особенности правового регулирования предоставления и использования земель для целей недропользования, обусловливая, тем самым, существенную специфику правового режима соответствующих земельных участков.

К основным особенностям предоставления и использования земельных участков, предназначенных для целей пользования недрами, можно отнести следующие.

1. Специфический целевой характер пользования данными земельными участками – земельные участки предоставляются исключительно для осуществления видов деятельности, перечисленных в ст. 6 Закона о недрах. К ним относятся:

1) региональное общее геологическое изучение, которое включает геолого-геофизические работы, геологическую съемку, инженерно-геологические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы; геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности; ведение мониторинга состояния недр, контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр;

2) геологическое изучение, которое включает непосредственно поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, а также геологическое изучение и оценка пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

3) разведка и добыча полезных ископаемых, а также использование отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств;

4) строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

5) образование особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости);

6) сбор минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

2. Специфика субъектного состава, осуществляющего право пользования земельными участками с целью осуществления видов деятельности, связанной с пользованием недрами. Согласно ст. 9 Закона о недрах пользователями недр могут быть субъекты предпринимательской деятельности, в том числе участники простого товарищества, иностранные граждане, юридические лица, если иное не установлено федеральными законами. Помимо этого, законодательство о недрах предъявляет особые требования к субъектному составу в случае предоставления в пользование участков недр федерального значения, а также предоставления участков недр на условиях соглашения о разделе продукции.

3. Особый порядок предоставления земельных участков из государственной и муниципальной собственности для целей пользования недрами: земельные участки, необходимые для ведения работ, связанных с пользованием недрами, из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются пользователям недр только в аренду и без проведения торгов (конкурсов, аукционов).

4. Законодательством предусматриваются дополнительные условия предоставления земельного участка для целей пользования недрами. Обязательным условием предоставления земельного участка, необходимого для ведения работ, связанных с пользованием недрами, из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, является необходимость получения лицензии на пользование недрами и оформления геологического отвода и (или) горного отвода. Помимо этого, обязательным условием предоставления земельного участка для проведения работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр, является утверждение проекта проведения соответствующих работ, а если работы связаны с нарушением почвенного слоя – проекта рекультивации соответствующих земель или проекта восстановления ранее нарушенных земель.

5. Для предоставления земельного участка необходимо также предварительное проведение кадастровых работ по его образованию и учету. Согласно ст. 25.1 Закона о недрах образование земельных участков, необходимых для ведения работ, связанных с пользованием недрами, осуществляется на основе документов, предусмотренных законодательством о государственном кадастре недвижимости и законодательством РФ о недрах. Таким образом, на основании оформленного геологического или горного отвода и утвержденного проекта проведения работ по недропользованию определяются границы соответствующего земельного участка и осуществляется его государственный кадастровый учет.

6. Если необходимые для осуществления работ по недропользованию земельные участки находятся в частной собственности или в пользовании иных лиц, законодательством установлена возможность изъятия данных земельных участков для государственных или муниципальных нужд у их правообладателей (собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов). Такое изъятие может быть осуществлено на основании соответствующих решений, принимаемых уполномоченными органами государственной власти и местного самоуправления по ходатайствам пользователей недр.

7. Право пользования земельным участком следует праву пользования недрами.

Пользователь недр, получивший горный отвод, имеет исключительное право осуществлять в его границах пользование недрами в соответствии с предоставленной лицензией. Любая деятельность, связанная с пользованием недрами в границах горного отвода, может осуществляться только с согласия пользователя недр, которому он предоставлен.

Необходимо отметить, что пользователь недр, получивший горный отвод, имеет право осуществлять в его границах пользование только недрами.

Прекращение права пользования недрами влечет за собой автоматическое прекращение права пользования земельным участком, предоставленным для целей пользования недрами. Это подтверждается позицией ВАС РФ, выраженной в определении от 27.05.2010 № ВАС-6704/10 по делу № А47-6963/2009.

8. Размер земельного участка, необходимого для расположения и обслуживания объектов недвижимости, предназначенных для обустройства и эксплуатации месторождения полезного ископаемого, определяется в соответствии с утвержденными нормами или проектно-технической документацией и может не совпадать с границами предоставленного горного отвода.

9. Приватизация земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в границах предоставленного горного отвода не допускается. Пользователь недр вправе в допустимых законодательством случаях оформить право собственности лишь на ту часть земельного участка, на которой расположены находящиеся в его собственности объекты недвижимости, а не на весь земельный участок, предоставленный ему для целей недропользования.

10. Законом о недрах установлены дополнительные основания прекращения права пользования земельным участ ком, предоставленным для целей недропользования. Согласно ст. 25.1 указанного Закона прекращение прав пользователей недр на предоставленные им земельные участки, необходимые для ведения работ, связанных с пользованием недрами, осуществляется в соответствии с гражданским законодательством, земельным законодательством и Законом о недрах. Например, дополнительным основанием прекращения права пользования земельным участком, предоставленным для целей недропользования, является самовольная застройка пользователем недр площадей залегания полезных ископаемых.

  • [1]Мухитдинов Н. Б. Избранные труды: в 9 т. 2-е изд., доп. Т. 1. Алматы, 2010. С. 222.

Смотрите еще:

  • Как восстановится на работу после увольнения Можно ли восстановиться на работе после увольнения по собственному желанию? Добрый день! Пройдите к работодателю и просите взять на работу. Согласно ст.80 ТК до истечения срока […]
  • Гк рф статья 478 Статья 478. Комплектность товара 1. Продавец обязан передать покупателю товар, соответствующий условиям договора купли-продажи о комплектности. 2. В случае, когда договором купли-продажи […]
  • Уменьшение размера алиментов на третьего ребенка Как подать на уменьшение размера алиментов, если сумма выплат на ребенка слишком большая? В современном мире каждый второй разведенный отец, если не чаще, выплачивает алименты на […]
  • Адвокат зимин нижний новгород ООО ЮФ "АДВОКАТ" Связанные компании по руководителю(аффилированность ? ) Описание деятельности компании: Описание предприятия Директор - Радостин Александр Григорьевич. Данное лицо также […]
  • Часть 1 статья 177 Статья 177 УК РФ. Злостное уклонение от погашения кредиторской задолженности Новая редакция Ст. 177 УК РФ Злостное уклонение руководителя организации или гражданина от погашения […]
  • Судебная защита гражданских прав гражданский процесс Судебная защита гражданских прав При нарушении прав и интересов граждан либо организаций другими лицами, а также угрозе их нарушения в будущем, отсутствии их добровольного восстановления […]
  • Мировой суд первомайского района г ростова-на-дону официальный сайт Судебный участок № 9 Первомайского района Адрес: Ростов-на-Дону, проспект Мира, дом № 8 (посмотреть на карте Google) Электронная почта: [email protected] Время работы: понедельник, […]
  • Регистрация ооо юридическая фирма Регистрация предприятия, фирмы (юридического лица), ООО, СПД Регистрация предприятия – совокупность действий, направленных на создание субъекта ведения хозяйства любой […]
admin

Обсуждение закрыто.